性別比例原則與國際援助

黃長玲

臺灣大學政治學系教授

摘要

隨著全球性別平權價值的成長,有越來越多的國家,在提供國際援助時,融入性別平等的價值,讓性別平等邁向普世價值。以女性賦權而言,臺灣性別平權發展的經驗中,在女性參與決策上,值得政府在進行國際援助時納入考慮。本文說明性別比例原則(gender quotas)在國際上被普遍採納的趨勢以及在我國施行的歷程,並從體制設計的角度提出政策建議,指出我國政府在未來的國際援助政策上,可以如何將此一原則納入考量,將女性參與決策融入我國的援外政策中,促成受援國的性別平等發展,也深化我國性別平等政策的內涵及性別平等的價值。

關鍵詞:性別比例原則、婦女保障名額、婦女參政、性別主流化、國際援助

一、前言

女性參政及參與決策的國際趨勢,在過去 20 年間持續成長。聯合國 1995 年在北京召開的第 4 屆婦女大會所提出的行動綱領中,將女性在任何決策單位(decision-making bodies)的基本比例設定為 30%。 隨後的 4 分之 1 個世紀中,全球婦女參政的比例持續攀升,其中最常用的指標就是國會中的女性比例。我國目前國會中的女性比例已近 43%,是亞洲最高。國際國會聯盟

(Inter-parliamentary Union)長期在網站上公佈而且更新各國國會的女性比例,我國因為國際處境的關係,所以資料未能在該網頁中顯示,但是若以 2022 年 7 月的資料來看,我國若是被納入,則目前在全球排名約為 21,與瑞士相同。這個數字比起亞洲鄰國如南韓(19%)及日本

(10%)都高出許多。1 過去看待女性參政的因素,往往從社會經濟文化的角度分析,但是 1990 年代以後,隨著許多國家紛紛在選舉中採納性別比例原則(gender quotas,或稱性別配額),相關分析的焦點逐漸著重在促進性別平權的體制設計 。若是以我國的經驗與日韓相比,更可以看出制度因素的重要。以女性的勞動參與率或是教育程度而言,我國與日韓大約相當,但是就參政而言,我國國會中女性比例遠遠超過日韓,其中最重要的因素,就是因為我國長久以來在選舉中使用婦女保障名額,而婦女保障名額(reserved seats for women)是性別比例原則的一種常見類型。

性別比例原則的採納,在國際上被廣泛的運用,在選舉中採納此一體制的國家,截至 2002 年 7 月為止,全球已經超過 100 個。而此一體制,也自 2000 年中期開始,逐漸在許多國家通過立法,被納入企業決策以及其他相關的領域。由於此一體制在國際上運用廣泛,而我國也累積了相當經驗,因此值得在我國未來的國際援助政策中納入考量。

二、性別比例原則的國際趨勢與臺灣經驗

性別比例原則的採納,在國際上最常見的運用,是與選舉相關。我國在選舉中所施行的婦女保障名額,是此一制度常見的一種次類型。就各國所累積的經驗而言,大致上有三種情形: 政黨自願建立提名的性別比例(party quotas),立法規定提名的性別比例(legislative quotas), 以及立法規定婦女保障名額(reserved seats for women)(Krook 2009; Bush 2011)。政黨自願建立提名的性別比例是指政黨基於價值信念或是選舉競爭的考慮,在選舉提名上建立內規,遵循一定的性別比例。這種做法常見於西歐或是北歐的主要政黨,比例設定多在 30% 到 50% 之間。立法規定提名的性別比例是國家制定法律,規定所有政黨在選舉提名時都需要提名一定比例的女性,相關規範也多半將比例設定在 30% 到 50% 之間。拉丁美洲,中東歐及許多非洲國家都採用這樣的制度。婦女保證名額則是為女性保留當選席次,採用的國家較少,常被提及的國家包括我國,以及南亞國家印度和巴基斯坦(Hughes, Paxton, and Krook 2017)。我國因為憲法本文中明文規定各級選舉應規定女性當選名額,因此是全球少見的將婦女保障名額在憲法中規範的國家。而戰後臺灣的歷屆選舉中,即使是在威權體制下的選舉,都實施婦女保障名額, 民主化後,不但在憲法修正案和地方制度法制定時分別增加了國會和地方議會中的婦女保障名額,主要政黨如民進黨和國民黨也訂有提名性別比例的內規(Huang 2016)。

由於全球目前有 100 個以上的國家在選舉中採用上述三種性別比例原則制度中的至少一種,因此性別比例原則在過去 20 多年來已經成為在國際上盛行的制度。而此一制度也從選舉的政治參與,擴及一般公共事務的參與,乃至於企業治理。舉凡政府委員會,企業董監事會, 乃至於一般人民團體,都在性別比例原則的趨勢下,強調性別平權的共治共決。以企業治理而言,此一趨勢自 2000 年中期開始起自北歐國家挪威。2006 年挪威國會通過法律,要求挪威所有上市企業在 2 年內完成董事會改組,必須符合 40% 的女性配額,也就是說所有上市企業中董事會的女性比例不能低於 40%。挪威的做法是懲罰性的,上市公司若是做不到,就要準備下市,而有些企業確實選擇在 2 年的日落條款到臨前,自動下市。但是其他上市公司則紛紛配合政府立法,改組董事會。挪威的做法,很快擴散至歐洲其他國家,多數國家的要求是 30%, 也有些國家如西班牙,並不是採用懲罰措施而是採用鼓勵措施,也將日落條款的時間拉長。西班牙在 2008 年通過的法律是要求所有上市公司董事會在 2015 年之前完成改組,符合 30% 性別比例原則,凡是能做到的企業可以優先承攬政府合約。歐洲各國紛紛開始在企業治理中納入性別規範後,到了 2016 年,歐陸經濟大國德國也終於跟進,因此性別比例原則也已經成為歐洲國家企業治理的新準則(Hovart 2021)。

我國除了在選舉中實行婦女保障名額行之有年外,也廣泛的運用性別比例原則擴大女性的公共參與。自 2003 政府開始推動性別主流化以來,行政院各部會中的各種參與性或是諮詢性的委員會,廣泛適用 3 分之 1 性別比例原則。此一原則在施行上採取性別中立的方式,亦即任何一個性別在委員會中皆不低於 3 分之 1。其精神在於促進性別平權與性別均勢,而非單純保障女性。這個政策,在行政院性平處長期追蹤管考之下,已經有相當成果。除了政府委員會外, 2012 年通過的「性別平等政策綱領」也將國公營事業及政府出資財團法人的董監事會納入 3 分之 1 性別比例原則實施的範圍。截至 2021 年 12 月為止,在中央機關中的 1,600 多個委員會中, 委員組成符合 3 分之 1 性別比例的超過 9 成。而 12 個國公營事業和 112 個政府財團法人的部份,達成率也都超過 8 成。2

三、國際援助中納入性別比例原則

與國際趨勢同步的臺灣性別平權發展經驗,可以如何融入我國的國際援助政策中?許多國家在外援政策中是納入性別平權的價值的,而此一精神符合聯合國性別主流化的精神(Engberg-Pedersen 2016; Keeble and Smith 2001)。性別主流化的核心意義是在所有的政策領域和政策過程中都實踐性別平權的價值。外援政策既然是國家政策的一部分,自然也不例外。近年的研究顯示性別平等價值與一個國家的國際聲望有關(Bush and Zettrberg 2021),有些國家為了吸引更多的外援,會強化其國內的性別平等體制,譬如採納性別比例原則,以此對援助國家顯示其接受援助的正當性(Baliamoune-Lutz 2016; Edgell 2017))。以聯合國的議程而言,針對女性與發展的關係,論述也出現翻轉。過去的論述強調發展有助於女性賦權,現在則是認為女性賦權有助於發展。

相關研究也顯示,援助國家與受援助國家之間,就性別平權的發展而言,會形成一個迴圈效應。若援助國家本身重視性別平權,在援助政策上納入相關方案時,對受援助國家而言就越具備正當性。同時,若一個國家在外援政策上強調性別平權,也會促進其國內性別平權的發展(Brysk and Mehta 2014)。我國在性別平權上的發展,雖然在民主化以後取得相當的成果,但是各領域的表現不一。舉例來說,以國際上常見的性別平權指標而言,若是以聯合國的性別不平等指數(Gender Inequality Index, GII)來看,我國性別平權的程度在 2019 年約為全球排名第6,但若是以世界經濟論壇的性別落差指數(Gender Gap Index,GGI)來看,我國在 2021 年的性別平權程度是全球排名第 39。兩者之間的最明顯差異是後者在計算時經濟領域的指標參考較多。3

若是綜合性的考量當代國際趨勢,我國在性別平權發展上較為值得肯定的經驗,我國通常提供援助的國家的國情文化,以及援助政策工具的可操作性及可評量性等因素,在援助政策中推動性別比例原則這樣的體制,值得政府考慮。針對性別比例原則的國際介入,最常見的領域是針對後衝突國家的重建,奠基與聯合國 1325 號決議中關於女性與和平進程的觀念,強調女性在和平締造過程中的重要性,運用性別比例原則這樣的體制,來確保女性參與和平進程。也因此,許多經驗國戰爭或是其他武裝衝突的國家,都是在衝突後的和平締造過程中針對未來選舉及決策機制納入性別比例原則(Tajali 2013; George and Soaki 2020)。

由於直接影響受援助國的選舉體制並不容易,以我國的國際處境而言,尤其困難。然而, 我國可以模仿其他國家國際援助的經驗或是重要國際組織建立的規範,針對受援助的國家,在相關計畫與方案中,提出婦女賦權計畫的概要準則,而將性別比例原則視為女性參與決策的重要機制。無論是經濟或是技術援助,建議受援助國決定資源分配的組織或是機構,在決策階層應符合 3 分之 1 性別比例原則。同時,援助計畫的具體執行,女性參與人員也應到達一定比例,具體的比例設定,可以視受援助國的國情而定,但是原則上不能低於 4 分之 1。相關研究指出,性別比例原則若是比例設定過低,譬如只有百分之 5 或是百分之 10,那麼非但無法達成效果,還有可能使得被納入的女性只有象徵意義(token)而無法真的促進性別平權。 更為細緻的制度規劃,則是可以考慮在實施上是具有獎勵性質。不符比例者無法得到援助或是援助金額/ 程度較低,符合比例者的援助金額/ 程度較高。同時,某些受援助國家的文化傳統也許與當代性別平權價值多有出入,那麼在實施性別比例原則之前,也可以先從性別統計和性別分析開始進行。針對援助計畫中的決策或是參與者的性別進行統計,然後分析女性比例不足的原因,再進一步規劃可能的教育訓練以及性別比例原則的實施方案。

四、邁向性別平權的國際援助

女性賦權的核心意義是讓女性感到自己是有力量的,而這樣的力量可以使得女性擺脫被支配的處境。性別比例原則這樣的制度能夠成為重要的國際趨勢,正是因為透過參與公共事務, 女性有機會在決策過程中發出聲音表達觀點,從而理解自身並非毫無力量。在歷史的經驗中, 無論是西方國家還是非西方國家,女性長期被排除在公共事務之外,這些排除有些是制度性的,如近代民主體制出現後,女性成為公民的時間在許多國家都晚於男性。有些排除則是文化性的,如當代民主國家中女性參與公共事務的比例及程度,或是在公共事務中的角色,往往都受到性別文化的阻礙。然而體制與文化是長期互動的,制度上的突破有可能造成文化的改變, 而文化的變遷也可以成為制度改革的契機。

由於性別比例原則在女性賦權與女性參與公共事務中成為當代盛行的體制,它的制度效果,也隨著學界的研究逐一浮現。運用在選舉中的性別比例原則,其立即而明顯的效果即是女性參政比例的提升。相關研究也顯示,平均而言,女性民意代表確實比男性民意代表更關切女性權益或是性別平等(Joshi and Echle 2022)。關於企業董事會中女性董事的研究,國際經驗的結果則顯示女性董事會的增加雖然並不直接提升企業的獲利(Leszczyńska 2018),但是在改善企業員工的勞動條件與勞動處境, 以及促進職場性別平等方面,有正面的效果(Latura and Weeks 2022)。 以性別比例原則的實行經驗而言,戰後臺灣的經驗其實是很豐富的,相比於全球多數國家都是在過去 2、30 年才逐漸施行此一體制,臺灣則是有威權體制下的經驗,也有民主體制下的經驗,有婦女保障名額的額度不高的經驗,也有婦女保障名額的額度提升後的經驗,有國會選舉施行的經驗,也有地方議會選舉施行的經驗,有針對選舉的施行經驗,也有針對政府委員會及國公營事業施行的經驗。凡此種種,都可以成為國際援助時與友邦分享的資源,而在分享過程中,理解發展的動能其實來自重要的社會價值,如性別平權,而不是等待經濟發展後才來實踐價值。換言之,經濟和技術的援助並不是在性別平權價值之外,更是應當融入性別平權的價值,方能使我國與友邦一起順應世界潮流,共同邁向性別平權。

註釋

1     參見國際國會聯盟關於各國女性國會議員比例的網頁:https://data.ipu.org/women-ranking?month=7&year=2022

2    參見行政院性別平等會的重要性別統計資料庫中「權力,決策與影響力」部分關於「中央機關所屬委員會,公設財團法人及國公營事業」的相關統計資料:https://www.gender.ey.gov.tw/gecdb/Stat_Statistics_ Category.aspx?fs=jgyBM%249lCttACCbXFuEJRQ%40%40&cs1=C5E1yk2Eo7OjU10og6DiZQ%40%40

3     相關資料可以參見性別指標資訊平台中「性別平權總會指數」的部分:http://www.gender-indicators.org.tw/ zh-tw/equal/index

參考書目

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