受到氣候變遷、地區衝突、全球金融危機及糧價波動等因素的影響，造成全球環境、政治、經濟局勢等層面的巨大變動 使得國際間亟待人道援助的事件也逐漸增加，據統計，目前全球需要人道援助的人口達1.3億人，2015年全球人道主義援助金額更達280億美元、創歷史新高。另外，今（2016）年5月，更有來自近180個國家及地區的政府領袖與非政府組織代表，前往土耳其首都伊斯坦堡，參加首屆全球世界主義高峰會議，在這個被聯合國秘書長稱為關鍵轉捩點的峰會上，與會者承諾，將為遭受自然災害和衝突的人們的救援工作進行改善，增強受援國參與自身復原工作的能力、預防並制止造成更多的戰爭或災難。

而國合會在友邦或友好國家面臨緊急災害時，也伸出援手，運用有限的資源投入人道援助相關計畫，以提供受災國所需緊急或災後重建的相關援助，幫助其度過難關，例如「索羅門洪災衛生計畫」、「菲律賓海燕颱風災後復甦方案 – 健康中心重建計畫」、「尼泊爾衛生站重建計畫」及「尼泊爾廓爾克縣(Gorkha)糧食安全及生計支援計畫」等。7、8月份「國際開發援助現場」，將與讀者分享人道援助相關議題，希望透過文章內容，讓讀者了解國際間人道援助發展趨勢，並進一步認識國合會及相關計畫。

文／梁嘉桓

如何縮小人道援助及開發援助間距離的想法，早在1990年代就已被提出，當時已有援助工作者察覺，在人道援助、急難救助及開發援助活動之間並沒有緊密的聯繫，因此許多援助機構、學術單位及援助工作者即試圖尋找能夠整合人道援助及開發援助的方法。[1]

但由於人道援助與開發援助有著根本性的差異，要將兩者連結起來並不容易。根據《人道帝國：人道主義的歷史》（Empire of Humanity, A History of Humanitarianism）一書的作者Micheal Barnett指出，人道援助與開發援助間從立足點上就已不同，人道援助是因應自然或人類所造成的緊急情況，主要工作是協助災民生存；但開發工作則起源於殖民主義，主要聚焦在維持人民生計、經濟成長及協助人民脫貧。[2]

另外，擔任人道主義顧問的Lydia Poole也認為，人道援助及開發援助在資金及援助方式上有若干差異，首先，人道援助在大部分時候並不會與受援地區當地政府合作，因為當地政府通常是處於衝突的一方，而開發援助的主要合作夥伴通常是當地政府。其次，人道援助係根據評估的結果提供援助，而開發援助則是以受援國的需求為優先。最後，人道援助的目的較為直接（協助災民生存），而開發援助則更聚焦在國家建設或發展這類較為複雜的目標。[3]

然而，隨著目前持久性危機數量的增加，對於身陷危機的國家發展造成阻礙，使得如何整合人道援助與開發援助這個議題再度成為焦點，根據聯合國糧農組織（FAO）、世界糧食計畫（World Food Program）及國際農業發展基金（International Fund for Agricultural Development）共同發表的一份報告指出，受到氣候變遷、金融危機、糧食價格波動等因素的影響，全球所發生的危機已經從災難性、突發性、持續時間短且能見度高的事件，逐漸轉變為持久的狀態，報告中也建議，要因應危機性質的轉變，方法之一就是將發生持久性危機國家中所執行的人道援助及開發援助進行整合。[4]

聯合國人道事務主管歐布萊恩（Stephen O’Brien）在今（2016）年6月出席聯合國經濟社會理事會（ECOSOC）關於人道主義事務的會議時也指出，需要讓緊急援助及發展工作間有所整合，他強調，我們不僅要協助那些在危機中直接受到影響的人，同時也要讓那些受到潛在影響的數百萬人分享發展的成果，進而協助其脫離援助依賴。歐布萊恩進一步表示，隨著2030永續發展議程（The 2030 Agenda for Sustainable Development）、仙台減災框架（the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction）及巴黎協定(the Paris Agreement)的簽訂，為人道援助及開發援助的整合，創造了難得的機會。[5]

針對如何整合衝突地區中的人道及開發援助，Devex網站中提出了4個方式。[6]

第一，對於從事開發援助的人員來說，在危機發生時，會希望等到局勢穩定後再介入，但往往需等待很長的時間，人道援助者則太過聚焦在解決目前所面臨的危機，而沒有擬定長期解決方案，因此Devex建議不管是開發援助者或人道援助者，都必須要改變思維及工作模式。

第二，根據國際糧農組織的經濟學家Luca Russo表示，在危機發生時，最重要的是要了解問題發生的原因，以及當地目前有多少危機處理的能力，唯有如此才能夠針對當地所需對症下藥，因此必須要加強分析當地資訊及能力建構的投資。

第三，要讓人道援助及開發援助發揮綜效，必須要有不同的金融機制，以人道援助為例，由於其需要在短時間內將救援的物資及資金送到受援地區，若比照開發援助的流程，恐怕要經過冗長的行政作業，無法符合緊急援助的需求，因此唯有在金融機制上創新，才能夠讓人道援助及開發援助進一步整合。

第四，如何加強人道援助組織及開發援助組織間的協調更是一大關鍵，特別是以發生持久性危機的地區為例，沒有任何一個組織可以獨立解決糧食安全問題，世界糧食計畫的首席經濟學家Arif Husain就表示，雖然不同的援助機構在同一地區執行計畫時會有不同目的，使得合作上較不容易，但實際上若是執行計畫有可以互相合作的地方，將使援助更有效率。

[1] Roisin Hinds,“Relations between humanitarian and development aid”, GSDRC, 2015/2/16, Last visited 2016/7/20.

[2] Eliza Anyangwe, “Is it time to rethink the divide between humanitarian and development funding?”, the Guardian, 2015/12/4, https://www.theguardian.com/global-development-professionals-network/2015/dec/04/funding-humanitarian-assistance-development-aid , Last visited 2016/7/20.

[3] 同上註。

[4] Elena L. Pasquini,“4 ways to integrate humanitarian and development aid in conflict areas”, DEVEX, 2015/9/, https://www.devex.com/news/4-ways-to-integrate-humanitarian-and-development-aid-in-conflict-areas-86797 , Last visited 2016/7/20.

[5] “UN aid chief spotlights need to bridge humanitarian-development divides”, UN, 2016/6/28, http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=54345#.V4M89NJ96Uk , Last visited 2016/7/21.

[6] Elena L. Pasquini,“4 ways to integrate humanitarian and development aid in conflict areas”, DEVEX, 2015/9/, https://www.devex.com/news/4-ways-to-integrate-humanitarian-and-development-aid-in-conflict-areas-86797 , Last visited 2016/7/20.