微額貸款與女性賦權

曾育慧

衛生福利部國家中醫藥研究所助理研究員

Mujibul Alam Khan

孟加拉裔社會工作者

摘要

消除貧窮和性別平權是人類社會永續發展的重要目標。本文從葛拉敏銀行規範微貸客戶的16 點原則談女性賦權如何透過微額貸款得到實踐。對於微貸機構而言,女性賦權是達成機構財務永續的手段也是目的,因此鼓勵女性客戶讓子女接受教育、提供醫療保健服務、維持小家庭規模、不收嫁妝、反對童婚、抗議社會不公、擴大事業規模,以及參與公共事務等可直接提升女性能力的設計,都屬於划算的投資。雖然有微貸機構因過度商業化而犧牲其社會目標飽受批判,但微貸依然被貧窮婦女及其家庭視為促進代間向上流動,也是滿足短期經濟需求的唯一方式,特別是在新冠肺炎流行期間微貸機構展現出與窮人同舟共濟的一面,顯示它在最底層人群中的存在價值。

關鍵詞:微額貸款、女性賦權、孟加拉、除貧

一、前言

微額貸款(microcredit)乃至微型金融(microfinance)的現代化和制度化,自 1980 年代中期孟加拉的葛拉敏銀行(Grameen Bank) 成立之後,在開發中國家迅速被仿效,並逐漸擴到已開發國家,透過優先提供女性金融服務,達到消除貧窮、促進性別平等和財務永續的目標。1 聯合國將 2005 年訂為國際微貸年之時,包括美、英、法、德、挪威等援助大國均已仿效葛拉敏銀行模式,投入微型金融,提供創業、健康、教育、保險相關小額貸款。

一直以來,微貸與女性密不可分,從最初的實驗計畫,到逐漸累積的實務經驗和理論發展,咸認為鎖定還款率高和用錢謹慎的女性族群,是微貸能夠成功推行的要素,2 而參與經濟活動為女性帶來的機會、能力和地位提升,都是衡量女性賦權的指標。3 女性在今日依舊是微型金融業的主要客群,2019 年的報告指出,全球近 1 億 4 千萬名微貸客戶中,女性佔 8 成;即使客戶總人數不斷上升,女性佔比十餘年來幾乎沒有改變。4 區域別的女性佔比,南亞最高,女性佔89%,東亞和太平洋地區其次,佔 73%,非洲 64%,中南美洲為 63%。5 南亞以孟加拉最具代表性,女性參與微貸密度與規模均龐大,超過 90% 的微貸借款人是女性。葛拉敏銀行在 2021 年10 月的 944 萬名會員中有 97% 是女性。

在微貸尚未普及之前,女性取得資金受到高度歧視,即使事業規模非常小,女性業主也必須克服重重障礙才能取得金融服務。阻礙女性金融包容性的部分因素包括,(一)社會文化障礙:大多數女性會希望得到丈夫或男性家庭成員的同意;(二)缺乏資產:繼承法令剝奪了女性獲得土地與財產的權利;(三)教育或識字率低:傳統上農村貧困婦女無法接受教育;(四) 行動問題:缺乏公共廁所等衛生設施阻礙女性外出;(五)時間限制:銀行營業時間與女性的家務工作衝突,母親必須先顧好孩子,其次才是事業;(六)女性傾向小規模而風險低的投資,但銀行傾向可快速成長的事業,以從利息中獲得更高額的利潤;(七)女性可投入的事業選擇有限。

在上述的脈絡下,微貸機構的員工在客戶的門口提供服務,貸款額度可以小到 50 美元;微貸機構也僱用女性員工,使進入女性場域的禁忌獲得解套。因此微貸得以在全球迅速普及。

微貸方案裡,女性賦權的實踐清楚地展現在 1984 年銀行與客戶共同訂出的 16 點原則(表1)。這 16 點宣示涵蓋了女性做為主要行為者,從個人到集體層次在經濟、健康、兒童教育、農業、性別平等到社會正義等面向,能夠改變現狀的途徑。這些內容使得微貸在提供資金管道之外,也貼近借款人的家庭與社區生活,明白地引導客戶貸款的目的,在改善家庭成員的福祉並建立團結互助的社區環境。換句話說,微額貸款涉及的是多重面向的社會發展,並非只是單純提高所得的經濟手段。也因此,聯合國的永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)第 1 項終結貧窮的內涵,即提到「在 2030 年之前,使所有男性和女性,尤其是貧窮與弱勢族群享有平等的經濟資源權⋯⋯包括微額貸款在內的金融服務。」

1 葛拉敏銀行規範微貸客戶的 16 點原則及屬性分類

編號公 約 內 容 ( 摘要)屬 性
1遵守銀行的四守則:紀律、團結、勇氣與勤勞 
2使家庭興旺家庭
3不住破屋,修繕住家、努力工作蓋新房居住
4全年栽種蔬菜、食用大量蔬菜並賣出多餘的菜衛生健康 & 經濟
5在農作季節栽種很多秧苗農業
6維持小家庭規模、減少開支、保持身體健康經濟 & 女性賦權
7供子女上學教育 & 女性賦權
8保持孩子與環境的乾淨整潔衛生健康
9修建並使用糞坑式廁所衛生健康
10喝井水、喝燒開過的水衛生健康
11不收嫁妝、不給陪嫁、不讓未成年子女結婚女性賦權
12處事公正、抗議不公正義 & 女性賦權
13合力進行大型投資以提高收入經濟 & 女性賦權
14隨時幫助他人並向有難之人伸出援手正義
15發現違反紀律作為必主動解決 
16參與社會活動女性賦權

資料來源:尤努斯著、曾育慧譯《窮人的銀行家》(2007)( 臺北市:聯經出版社)

二、微額貸款與女性賦權

借女不借男、借少不借多、借貧不借富,是多數微貸迥異於傳統金融產業之處。除了額度小,以女性窮人為服務對象之外,還有免抵押,由借款人自組團體負連帶責任、在鄉村發放、款項用於生產,以及貸款利息高等特色。即便年利率高達 11%(孟加拉政府訂定的上限), 9 成 5 以上的客戶都能連本帶利償還,而且會持續申請金額更高的貸款。葛拉敏銀行確立的微貸模式,使得提供微貸的非政府組織(Non-Governmental Organization, NGO)一方面名正言順加入全球的除貧工程,另一方面迅速達到財務獨立,吸引大批 NGO 投入微貸並成功擴大機構規模,最後轉型為以微型金融為主業的組織,稱為微型金融機構(microfinance institutions,

MFIs)。6

女性賦權強調的是能力取得的過程,從一種狀態到另一種狀態。根據世界銀行(World Bank),這是「提高個人或群體做出選擇的能力並將這些選擇轉化為所欲的行動和結果的過程。此過程的核心是建立個人和集體資產,並提高組織和制度管理資產的效率和公平性的行動」;7 聯合國也有類似的定義,「女性獲得權力和掌控自己生活的過程,同時也是做出策略性選擇的能力養成的過程」。8 至於能力,福利經濟學者沈恩(Amartya Sen)則提出,個人的能力會決定他/ 她是否能自由選擇要過什麼樣的人生,而一個人的能力除了受到本身特質的影響外,也是社會安排的結果。女性賦權的重要概念是主體性或能動性(agency),強調女性做為賦權的主體,不僅能做決策,也意識到她們有做決策的權利。

能力提升可以改變自身的處境,繼而影響其人生。女性賦權牽涉到社會、教育、經濟、政治和心理等諸多面向,比如女性的自我價值感、擁有和決定選擇的權利、獲得機會和資源的權利、在家庭內外控制自己的生活,和影響社會改變的能力,我們在下一節將引用實例進一步說明。

三、孟加拉微貸方案中的女性賦權實踐

Shamima Khatun 無疑是最先躍入世人眼簾的典範。筆者在 2006 年慕名前往她發跡的沿海小村,座落在國境之南的尚達班孟加拉虎保育區附近。1994 年,年僅 15 歲的 Shamima 嫁給一名勞工,迫切地想做點事擺脫貧困。靠海的土地由於鹽度過高不宜農作,但 Shamima 發現家家戶戶對新鮮蔬菜還是有需求,不過青菜只能去鄰村買。Shamima 一聽說微貸機構可以貸款給村裡的婦女創業,便說服丈夫,申請到第一筆貸款 4,000 塔卡(按目前匯率為 40 美元)。她的第一筆投資是生財器具:買一輛腳踏車,好讓丈夫從鄰近市鎮批發青菜。接著她在村子的小市集租了攤位,開始賣菜。 微不足道的小生意只是個開端。當地方政府大力宣導環境衛生並補助家戶興建廁所時, Shamima 再度嗅到潛在的需求和商機,她說服政府讓她批發化糞池會用到的中空水泥管,由她幫忙宣導,順便銷售水泥管。政府樂見民眾配合,還加碼提供優惠,希望此舉能引發其它地區仿效。鄉村衛生運動在社會行銷推波助瀾下,廁所的需求大增,Shamima 在 2004 年投入百萬塔卡的產品不僅賣給個別家庭,還包括不少 NGO。創新的想法、堅定的決心以及富有遠見,不僅為 Shamima 帶來成功的事業,也使她成為國內外貧困婦女的希望象徵。2005 年,她前往位於紐約的聯合國總部,在聯合國大會接受表揚,獲頒「全球最佳創新企業微型企業家獎」。之後,她還在村裡經營其它社會投資,包括開藥局和醫療診所,持續累積財富。

具有孟加拉特色的微貸,是透過不同的設計支持女性的能力成長並改變壓抑女性的社會常模。表 1 列出的 16 點原則經筆者歸類,能直接強化女性賦權的部分有子女教育、維持小家庭規模、不收嫁妝與反童婚、抗議不公、擴大投資事業,以及參與公共事務。

教育是社會前進的基礎,尤其是女童教育,與男性平等的受教權更是女性賦權的第一步。孟加拉政府與大部分的微貸機構都十分重視教育這一環,微貸客戶幾乎都能輕易取得優惠的教育貸款,葛拉敏銀行就有相當齊全的小學到高等教育獎學金與就學貸款。9 送女童去上學最立即的效果是遞延結婚年齡,就學年限的延長更是與能力提升和就業機會增加成正比,也反映在女性勞動參與率的上升。

微貸機構也提供健康服務,從預防保健、家庭計畫到開設醫療院所。對微貸提供者而言, 健康的客戶才能事業興旺、還款正常,甚至繼續借款,因此確保客戶不會生病或承擔子女數過多的照顧責任,都屬於划算的投資。在這個背景下,提供家庭計畫的服務、孕產婦與新生兒醫療照顧等均屬常見,過程中也建立女性在決定家庭成員數的話語權以及生育自主權。

組成借貸團體的設計初衷在使成員互相擔保並負擔連帶責任,但它的外溢效果顯現在女性集體力量的形成,使得 16 點原則中提到的嫁妝、童婚、社會不公、擴大投資事業和參與地方事務,甚至是家庭暴力等不利於女性的社會常模能被撼動並且翻轉。和同組成員形成的女性力量,再加上與微貸機構定期而頻繁的往來,社會互動的深化使得貧窮女性的社會資本隨著參與微貸時間增加而漸趨雄厚。10 尤努斯(Muhammad Yunus)在《窮人的銀行家》一書中也舉出女性微貸客戶的集結足以影響地方選舉的結果,顯示女性改變社會的力量從家庭擴展到政治領域。 然而,即便得到聯合國、世界銀行等國際組織的背書和正面的研究結果,微額貸款免不了受到質疑。學術論文與媒體報導經常提到微貸的本質和執行面隱含的壓迫性和剝削性。持批判立場的學者認為微貸將貧窮婦女推向資本市場,新自由主義的個人責任已經被內化,使她們相信靠個人創業才能脫離貧窮,實際上卻承擔了巨大的個人風險。11,12 在執行面上,亦有研究指出微貸機構特意挑選較有還款能力或具備一定財力的客戶以確保放貸得以回收,微貸機構經營的醫院甚至挑選健康較佳的病人或行銷高昂的醫療服務,導致健康不平等的結果,13 這些追求利潤最大化而不惜犧牲社會責任的現象被統稱「使命漂移」(mission drift)。14

使命漂移是如何出現的?當尤努斯證明不識字的貧窮農村婦女是可信的債權人,具有管理能力和創造力,能夠擺脫貧困時,孟加拉政府同意他成立專門為農村人口服務的葛拉敏銀行。然而,一家銀行不足以滿足數百萬貧困村民的需求,政府也無法迅速放寬規定提供資金,因此出現了資助者(funder)和援助者(donor)來填補空白。他們很快發現微額貸款不僅有助於窮人脫貧,也為投資者創造了數十億美元的市場!由於沒有第二家像葛拉敏銀行這樣的銀行, 全球資助者和捐助機構紛紛鼓勵 NGO 投入微貸。因此,微型金融領域三類主要參與者當中, 第一類是資金提供者(和 / 或援助者),如世界銀行、亞洲開發銀行(Asian Development Bank, ADB)、花旗銀行、美國國際開發金融公司(U.S. International Development Finance Corporation, DFC)、荷蘭創業開發銀行(Dutch Entrepreneurial Development Bank, FMO)、歐洲投資銀行(European Investment Bank, EIB)還有歐美各大銀行;第二類是服務提供者(執行者),可能是本地或外國的 NGO;第三類是借款人或會員。資金提供者和微貸機構確實偏離他們所宣稱的社會發展使命,因為他們優先考慮的是利潤而不是除貧。孟加拉和許多國家的媒體經常報導微貸機構誘騙貧困家庭申請、隱瞞實際利率、暴力討債和公開羞辱等事件。以牟利為上的微貸機構競爭激烈,導致對相同的客群重覆放款,使諸多借款人陷入債務陷阱。

該如何防止此類亂象?孟加拉政府在評估 1983 年以來的微貸經驗後,成立微額貸款管理局(Microcredit Regulatory Authority, MRA)專門處理微貸部門,MRA 成立後不久即大力整頓, 撤消許多無良微貸機構的經營許可證來矯正風氣,這是為借款人、微貸機構和國家創造多贏局面的最佳解決之道。各國的監管角色主要由該國的中央銀行扮演,例如印度的印度儲備銀行、印尼的金融監理機關(Otorita Jasa Keuangan, OJK)、菲律賓的中央銀行以及歐洲的歐盟委員會。雖然資金提供者和/ 或援助者的相對優勢有時對於開發中國家來說過於強大而難以控制, 但監管機構對於違規行為的常規監測和嚴格措施有助於節制微貸機構的使命偏差。至於第三類的微貸客戶,確實沒有任何權力能影響服務提供者,然而他們的集體行動卻足以使微貸機構依法行事。

在諸多批判之後,微貸依然是一項在全球廣泛施行的策略,擁有超過 1 千 3 百萬名女性客戶,學者歸因可能是低收入婦女及其家庭將微貸視為確保代間向上流動,同時也滿足短期經濟需求的一種方式。15

四、結論與建議

孟加拉 40 年來的社會實驗指出,貸款給窮人並非除貧的萬靈丹,而要扶持處於社會經濟弱勢地位的女性必須透過額外的設計才能看到效果。近年來的趨勢是推出整合性微貸計畫,納入經濟、教育訓練、健康、性平、權利意識等元素,同時規範或透過政策工具節制微貸機構使命漂移的程度,才能確保最需要融資的族群取得金融服務。

歷經新冠肺炎 2 年半的考驗,我們幾乎可以下一個結論:微貸在任何時候都具有存在的意義。當經濟活動因疫情肆虐而停擺,受到最劇烈衝擊的正是社會最底層的窮人,這也連帶影響微貸機構的貸款回收。傳統商業銀行的作風通常是雨天收傘,不過微貸機構在艱困時期不但提供急難救助和援助資訊,也繼續提供新貸款並重新調整受疫情影響的客戶的還款時間,提供更具彈性的還款條件,與客戶一起度過難關,展現出與窮人同舟共濟的一面。 孟加拉的社會發展經驗,尤其是微貸,深刻地影響全球的援助計畫,也是發展實務界和研究發展的學者長期以來關注的對象,值得臺灣的援外規畫借鏡。以國合會近年推動的「史瓦帝尼婦女微額金融機構能力提升計畫」為例,在該國 6,145,000 名 20 到 54 歲的成年女性中,1672% 是自營自雇者,其中多數人無法取得任何的銀行服務。17 許多被剝奪金融服務的女性企業家指出史瓦帝尼微貸市場穩定成長的潛力。以互助團體(Solidarity Group)為借貸形式的運作一向被認為是微貸機構能有效率收款的關鍵。雖然許多國家都複製葛拉敏模式,但葛拉敏銀行已經不再於境外實施「複製計畫」,而是實施更外顯的女性賦權模式。在史瓦帝尼,葛拉敏基金會與美國國際開發署(United States Agency for International Development, USAID)合作,透過婦女的能力建構和融資管道來強化當地的微貸部門。18 此外,微貸部門的利益相關者也正積極推動數位金融服務(Digital Financial Services, DFS)的應用。顯而易見,DFS 有助於降低微貸機構的營運成本並加快貸款發放的速度。國合會在數十年來致力協助史瓦帝尼的經濟發展,但使史瓦帝尼微貸部門能在任何永續發展目標取得進展,在很大的程度上將取決於青年的參與和利益相關者在各級活動中的公開透明度。

註釋

1     曾育慧,鄭雅文(2011),〈微額貸款與國際援助對開發中國家非政府組織的影響:孟加拉觀察〉。《社區發展季刊》134:498-512。

2     Morduch J. (1999). “The microfinance promise.” Journal of Economic Literature 37(4): 1569-1614.

3     有關葛拉敏銀行如何鼓勵女性參與借貸的歷程可參閱尤努斯著、曾育慧譯《窮人的銀行家》(2007)(臺北市:聯經出版社)。

4     Global microfinance figures: what are the trends? https://www.convergences.org/en/119115/. Accessed July 17, 2022.

5     Microfinance Barometer 2019

6     曾育慧(2016)永續發展目標與微額貸款。http://southasiawatch.tw/2016/01/26/sdgs-and-microcredit-%E6%B0

%B8%E7%BA%8C%E7%99%BC%E5%B1%95%E7%9B%AE%E6%A8%99%E8%88%87%E5%BE%AE%E9% A1%8D%E8%B2%B8%E6%AC%BE/. Accessed July 17, 2022.

7     World Bank 2009. What is empowerment. Accessed July 17, 2022.

8     European Institute for gender equality. https://eige.europa.eu/thesaurus/terms/1102. Accessed July 17, 2022.

9      Rouf, K. A. (2019). Grameen Bank higher education student loan policies and strategies in Bangladesh. https://core. ac.uk/download/pdf/275578575.pdf. Accessed July 17, 2022.

10   Tahmasebi, A., & Askaribezayeh, F. (2021). Microfinance and social capital formation-a social network analysis approach. Socio-Economic Planning Sciences, 76, 100978.

11    Murshid, N. S. (2020). Examining microfinance participants’ use of neoliberal language in Bangladesh. Journal of the Society for Social Work and Research, 11(2), 285-312.

12    Murshid, N. S., & Murshid, N. (2018). Women’s experiences with microfinance in urban Bangladesh: Results from  a qualitative study. J. Soc. & Soc. Welfare, 45, 113.

13    Tseng, Y. H., & Khan, M. A. (2015). Where do the poorest go to seek outpatient care in Bangladesh: hospitals run  by government or microfinance institutions? PloS one, 10(3), e0121733.

14    Mia, M. A., & Lee, H. A. (2017). Mission drift and ethical crisis in microfinance institutions: What matters?. Journal of cleaner production, 164, 102-114.

15    Murshid, N. S., & Murshid, N. (2022). “Innovations” During COVID-19: Microfinance in Bangladesh. Affilia, 37(2), 232-249.

16   https://www.unfpa.org/data/demographic-dividend/SZ

17    美國國際開發署- 葛拉敏基金會的研究報告。

18    https://grameenfoundation.org/stories/blog/meet-our-digital-financial-services-innovation-prize-winners-catalyzing- change-in-eswatini-through-digital-tools

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