婦女對於全球經濟復甦及永續成長的意義

蘇怡文

中華經濟研究院WTO 及RTA 中心分析師

摘要

新冠肺炎(COVID-19)疫情大流行,引發一場前所未有的健康、經濟和社會危機,全球無數的生命和生計受到威脅,經濟受到嚴重的衝擊。雖然全球經濟逐漸復甦,但是近年美中貿易戰爭、近期俄烏戰爭爆發等,造成全球供應鏈不穩定,對於各國經濟永續復甦造成阻礙。鑒於女性在全球價值鏈中扮演諸多角色,對於推動經濟復甦與永續成長亦扮演關鍵角色,因此「性別與經濟」議題被納入主要國際組織工作重點,藉由促進「婦女經濟賦權」,加速創造經濟復甦並達成 SDGs。

關鍵詞:永續發展目標、婦女經濟賦權、包容性成長

一、前言

賦予婦女權力起源於 1980 年代,現在已成為主流發展問題。「賦權」(empowerment)一詞已經成為國際發展的眾多流行語中,最具彈性的詞彙之一;它曾經被用來描述基層對抗和改變不公正和不平等的權力關係的鬥爭,但現在已經成為一個由企業、全球非政府組織、銀行、慈善資本家和發展援助者組成的團體之常用術語。而國際組織對於「婦女經濟賦權」(women’s economic empowerment)議題之討論,源於 1972 年 12 月聯合國舉行的第一屆世界婦女大會

(World Congress of Women),當時決議宣布 1975 年為國際婦女年;1974 年 5 月 16 日,聯合國通過國際婦女年計畫,開始推動促進男女平等,確保婦女參與總體發展努力,增加婦女對於加強世界和平的貢獻。

目前全世界有 47.7%的勞動力來自於女性,部分國家更達到一半左右,例如美國、加拿大。1 因此,女性對於經濟發展的貢獻不容忽視,更被視為是重啟經濟的一種手段。由於女性活動的特質,導致其相對會將收入和儲蓄運用於創造家庭福祉;再加上,提高女性生產力有利於改善其他發展成果,包括改善下一代和社會發展前景,因此,其對於國際社會在COVID-19 疫情下推動經濟復甦與包容性成長(inclusive growth)扮演關鍵角色。

本文旨在探討婦女對於全球經濟復甦及永續成長的意義,以及主要國際組織推動婦女經濟賦權之作法。

二、COVID-19 疫情對於女性經濟活動的衝擊

2020 年COVID-19 造成全球性流行疫情,引發一場前所未有的健康、經濟和社會危機, 全球無數的生命和生計受到威脅。隨著疫情持續蔓延,對全球經濟的影響由供給面轉向需求面,即使後來受到控制,但是在全球消費需求面大幅減少,人流、物流、金流都受到限縮的情形下,全球經濟受到嚴重的衝擊。然而,隨著疫苗接種普及率上升,各國COVID-19 感染率已顯著下降,經濟也逐漸恢復,根據經濟合作暨發展組織(Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD)的最新研究,目前全球國內生產毛額(Gross Domestic Product, GDP) 已經超過COVID-19 疫情前的水準,同時在各國政府和中央銀行的支持以及疫苗接種方面取得進展的助力下,全球經濟復甦力道強勁。2

雖然全球經濟逐漸復甦,但是近年美中貿易戰爭、近期俄烏戰爭爆發等,已經造成全球供應鏈不穩定,對於各國經濟永續復甦造成阻礙。根據國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)於 2022 年 4 月最新出版之《全球經濟展望》(World Economic Outlook)報告,全球經濟前景堪慮,俄烏戰爭造成的經濟損失導致 2022 年全球經濟增速明顯放緩,預期烏克蘭和俄羅斯的經濟出現大幅收縮,並透過大宗商品市場、貿易和金融等途徑產生全球溢出效應;同時,亦加劇通貨膨脹情況,造成全球燃料和糧食價格快速上漲。其中,受到衝擊影響最嚴重的是低收入國家的弱勢群體。3

一般來說,經濟衰退對於男性就業的影響大於女性就業,因為大部分男性在製造業和建築業等週期性敏感行業工作,而女性則多數在相對穩定的服務業工作。然而,2020 年COVID-19 疫情造成的大流行性衰退,對於服務業的打擊史無前例,在餐館、酒店、零售和個人護理行業工作的女性因為工作場所關閉,使得就業受到嚴重衝擊。4 然而最大的問題並非就業,而是隨著學校和托兒中心的關閉,女性比男性花更多的時間照顧孩子,即使隨著疫情逐漸好轉工作情況慢慢恢復,但是繼續留在家中擔任照顧者角色的仍多為女性,這使得女性的無償照護工作增加,可能以減少獎金、加薪和減少晉升的形式付出職業代價,甚至有人因此放棄就業。5

三、婦女對於經濟復甦及永續成長的意義

2015 年聯合國通過的永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)延續千禧年發展目標(Millennium Development Goals, MDGs),將性別平等列為目標 5,其中包括增進女性賦權(women’s empowerment)議題;目標 8(就業與經濟成長)主要在於促進包容性經濟成長, 也就是透過關注弱勢族群的高品質就業促進經濟永續成長,包括女性、青年、中小企業(small and medium enterprises, SMEs)等。

今(2022)年正逢 2012 年世界銀行出版《2012 年世界發展報告:性別平等與發展》(World Development Report 2012: Gender equality and development)10 周年之際,當年該報告得出的結論是「性別平等不僅對女性有利;如果女性和男性享有平等權利,經濟就有更好的成長機會, 並且更能抵禦危機;沒有男女平等的經濟參與,任何國家都無法充分發揮其潛力」。6 換言之, 性別平等可以促進經濟成長,婦女獲得就業和教育機會將減少家庭貧困的可能性,婦女手中的資源對於家庭內的人力資本和能力將產生積極影響。7 以女性對於農業發展的貢獻為例,女性經常種植的農作物主要用於國內消費和小額貿易,並於飼養雞和其他小型動物,為世界糧食生產做出重大貢獻。8 準此,透過充分的教育和培訓,農村婦女可以幫助提高家庭收入和地位,發展繁榮的農村經濟,而此可刺激社區和國家的經濟和社會發展,從而帶來轉型變革,有可能成為糧食和營養安全以及經濟成長的推動者。9

基本上,女性在全球價值鏈中扮演諸多角色,包括貿易者、勞工、創業者及消費者等。根據世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)的研究報告,女性貿易帶來了更高的生產力、更大的競爭、更低的價格、更高的收入和更好的福利,10 而全球貿易的變化正在改變貿易對於女性勞工的影響,尤其是女性員工在全球價值鏈中的作用;OECD 的研究指出,OECD 國家有平均 27% 的女性工作直接或間接依賴出口,幫助婦女利用這些商業機會,提升價值鏈中婦女的生產水準、減少不利影響並最大限度地提高婦女的貿易收益。11 除此之外,婦女參與創業活動不僅支持其家庭收入,而且對社會的經濟發展和社會福祉發揮著重要作用;根據研究,女性創業參與度高的國家,不僅經商風險降低,資源可用性也有所提高,12 雖然有論者認為女性創業很可能是對貧困和缺乏正式就業機會的一種反應,但是也有論者認為她們為減貧和國家經濟成長提供了巨大的潛力。另外,女性也是食品的主要購買者,這代表她們扮演家庭購買者的角色,而此彰顯出的一個問題是,其更容易受到貿易障礙對於食品和服裝等主要商品價格上漲的影響。13

綜上所述,不難看出 2015 年國際社會通過的 SDGs 為何將賦予女性經濟權力置於目標 5(性別平等)的核心,積極推動使婦女能夠充分利用經濟機會且從中受益,並控制他們的收入和資產。

四、主要國際組織推動婦女經濟賦權議題之情況

目前國際社會積極關注「性別與經濟」(gender and economics)議題,近年主要國際組織更在不同程度上將此議題納入工作重點,並提出相關行動倡議,例如WTO 於 2017 年通過《貿易和婦女經濟賦權聯合宣言》(Declaration on Trade and Women’s Economic Empowerment), 且於 2020 年建立貿易和性別問題非正式工作小組;亞太經濟合作會議(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)以《拉塞雷納婦女與包容性成長路徑圖》(La Serena Roadmap for Women and Inclusive Growth)為基本方針,推動婦女經濟賦權;20 國集團(G20)在婦女議題上藉由

「W20」推動各項婦女賦權行動,關注婦女融資、就業公平、數位包容;OECD 就婦女議題亦關注婦女經濟賦權,且特別著重貿易與婦女議題之探索。本文彙整此 4 個組織推動婦女經濟賦權議題情況供參。

(一)WTO

WTO 自 2016 年開始關注「婦女與貿易」(women and trade)議題;基本上,WTO 同意支持婦女參與國際貿易使貿易更具包容性,是實現透過貿易促進全球經濟發展目標的一種方式,因此開始關注所有貿易協定中所包含的性別條款。2017 年第 11 屆部長會議(Eleventh WTO Ministerial Conference, MC11)時,WTO 通過《貿易和婦女經濟賦權聯合宣言》, 承諾將積極促進婦女參與全球貿易。14 2020 年,WTO 建立「貿易和性別問題非正式工作小組」

(Informal Working Group on Trade and Gender, IWG),由此自詡成為一個「促進性別平等的組織」(gender-responsive Organization)。15

歸納WTO 在婦女與貿易議題的工作重點,包括 4 大主軸:1. 評估婦女如何從貿易援助倡議中受益;2. 將「性別視角」應用於 WTO 的工作計畫;3. 檢視既有與性別相關的研究和分析;4. 舉辦最佳案例研討會。其中,最佳案例的來源將採自各國的貿易政策檢視(Trade Policy Reviews, TPR)報告,此舉將使各國在提出報告時,勢必要增加關於性別政策與作法之闡述。

COVID-19 大流行加劇婦女參國際貿易的比例失衡問題,特別是由於其多為從事無償護理和家務工作的特質,使婦女無法充分參與國際貿易並從中受益。對此,WTO 認為透過各種經濟和貿易措施、政策、計畫和協定可以解決,因此原本預定在 2022 年 6 月舉行的第 12 屆部長會議(MC12)上通過新的宣言,16 但是卻改以發表「關於包容性貿易和性別平等的簡短聲明」

(Statement on inclusive trade and gender equality from the co-chairs of the informal working group on trade and gender),以此總結 IWG 在 2021 年的工作進展。雖然如此,WTO 還是將性別平等議題納入貿易援助計畫中,以此呼應 SDGs。

(二)APEC

婦女議題向為 APEC 關注的焦點,2019 年通過「拉塞雷納婦女與包容性成長路徑圖」,成為 2019 至 2030 年婦女議題的重要指導方針,在近年的貿易部長會議、經濟領袖會議宣言或聲明中皆一再被提及。該路徑圖設定 4 大目標及 5 項優先行動,4 大目標包含:1. 制定就業環境和工作條件的非歧視性政策與相關規範;2. 制定資本取得和信貸權利的非歧視性政策與相關規範;3. 提高亞太區域高等教育中科學、科技、工程及數學(science, technology, engineering and mathematics, STEM)科系畢業生及相關領域研發職位的性別平衡;4. 促進亞太區域領導職位的性別平衡並縮小性別落差。5 項優先行動則包括:1. 提昇亞太區域內婦女經濟貿易之賦權及管道;2. 強化女性的勞動市場參與;3. 增加女性領導者比例並參與決策;4. 透過技能培訓及工具整備,縮短數位素養的性別落差;5. 藉由數據增強婦女經濟賦權。17 特別值得一提的是,關於增加女性領導者比例並參與決策方面,由於 G20 認為,在政治上賦予婦女權力,將有助於各國發展關鍵的民主制度,從而開始成功解決與安全、就業、人權、身體健康和人類發展有關的問題。因此,增加女性在內部社會中的發話權與促進其發展性,成為 G20 的工作重點。

另外,APEC 也定期舉辦「婦女與經濟論壇」(Women and the Economy Forum, WEF),並發表部長聲明。綜整近年的聲明內容,主要環繞在COVID-19 疫情下婦女受到的影響與衝擊問題,例如健康與安全風險、護理工作增加負擔、性別暴力及不平等,以及失業等經濟不安全, 尤其是無償或低薪的護理工作與家務分配,對於女性獲得教育及參與正規經濟造成嚴重障礙等。18 對此,APEC 呼籲會員國創造政策有利環境,促進婦女參與正規經濟,包括解決性別薪資差距與職位等行動。

值得注意的是,近 2 年部長宣言跳脫過去鼓勵「共同責任」的思維,強調無償及低薪的護理工作與家務分配對於支持其他形式生產力的重要性,因此進一步承諾將探索包括可負擔的兒童及高齡之護理設施、社會保護體系,分享科技與數位等之解決方案,提高有償及無償工作之管理能力。此除了使協助女性勞動力參與更加具體化之外,更呼應了 APEC 在後疫情時代對於數位科技高度關注之發展。19

(三)G20

G20 在 2014 年通過《布里斯本行動計畫》(Brisbane Action Plan),承諾在 2025 年之前將男女勞動力參與率差距縮小 25%,使超過 1 億女性進入勞動市場,並將加強性別平等列為 G20 的重點領域之一。202015 年,G20 正式啟動「W20」行動(Women 20),肯認女性對於全球經濟的貢獻,重申性別平等議題是 G20 重點領域之立場,並宣示將積極透過以下各項關注婦女賦權問題:211. 儘量減少女性的無償護理工作,以減輕女性的負擔;2. 建立法律和政策架構以消除工作場所歧視;3. 建立獨立管理機制/ 小組監督 G20 性別承諾方面的進展;4. 採取措施加強婦女的經濟、社會和政治網絡;5. 減輕婦女的稅收負擔,並採取措施確保婦女獲得金融和生產性資

產以及進入市場之機會;6. 支持女性微小中型企業(Micro, Small and Medium- sized Enterprises, MSMEs)之發展和創新等。整體來說,G20 肯認讓更多女性進入勞動市場,有助於提高全球經濟發展之效益。而此也獲得國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)的認可,根據其研究,讓更多女性進入勞動市場所帶來的經濟效益,超越過去的估計;增加女性就業對經濟成長和收入的促進作用,超過單純增加工人帶來的改善,在參與率差距最大的國家中,縮小差距平均會使 GDP 增加 35%。22

近 2 年 G20 在婦女經濟賦權議題上,關注焦點主要環繞在COVID-19 對女性經濟參與的影響、疫後經濟復甦所需關注之議題,以及呼應 SDGs,承諾透過以包容性原則人做為經濟復甦政策規劃之核心,賦予女性充分和公平參與經濟活動之機會,以此加速社會經濟復甦。具體內容除了短期確立婦女代表權及透過顯著提高社會基礎設施投資,增加女性高品質醫療服務之提供和獲得機會,確保女性獲得教育和終身學習的資源,實施社會和收入保障機制,支援女性企業(尤其是電子商務和數位經濟)之永續發展,促進女性創業和創新,增加女性獲得金融服務的機會,支持女性經濟議題研究等之外,長期也針對婦女賦權方面進行改革,包括進行法律和社會改革,包容性決策、就業公平、普惠金融(Financial Inclusion),數位包容(Digital Inclusion)等,並特別強調運用性別視角衡量國家數位經濟之發展情形。23

此外,2022 年 G20 也特別針對女性創業、金融包容性和勞動市場等議題進行著墨,藉此實現女性之機會公平和平等。其中,鑒於女性更有可能進行再投資本身在健康、教育和社區福祉等方面的收入、利潤和財富,而女性微中小企業對於全球發展和國民經濟至關重要,G20 認為投資和支持此類企業將產生強大的經濟影響並創造社會紅利,因此成員國將研議放寬法律要求並提供稅收優惠,優先獲得信貸額度,並為女性提供國家資助的培訓機會。24

(四)OECD

性別平等問題已成為許多 OECD 國家公共辯論的焦點,OECD 認為,貿易是提高女性經濟賦權的首要工具,因此也關注於貿易如何影響性別。事實上,OECD 在 2005 年探討了貿易與性別問題,當時即獲得「貿易為出口導向型部門的女性創造了就業機會,而此將導致對後代的健康和教育進行更多投資」,「性別不平等會抑制經濟的長期成長」以及「貿易自由化有利於女性實現經濟獨立、在社會中擁有更強大的發言權及更廣泛的社會選擇」等結論。25

然而,根據 OECD 的研究,女性往往集中在中小型企業,而這類企業並不總是在貿易數據中單獨列出;許多中小企業乃是間接參與全球貿易,也就是極其有可能是向國內市場的另一家

企業提供商品或服務,然後再向海外供應鏈合作夥伴或客戶出口。因此,參與貿易的中小企業和女性可能比我們想像的要多,但是數據缺乏成為其參與貿易的一項障礙。因此,OECD 建議各國政府,思考貿易如何能夠有助於增強婦女經濟權能的重點必須包含:1. 婦女如何做為企業家、貿易商或勞工參與貿易;2. 貿易調整對於婦女所產生的影響;3. 婦女做為消費者如何從貿易中受益。26

整體來說,OECD 認為各國必須解決貿易對於婦女的影響,或是增加其參與貿易的機會, 包括促進獲得融資,以及更多參與貿易網絡的機會。透過貿易政策和貿易促進,發揮更具包容性的成果。因此,OECD 承諾將持續協助成員國政府思考貿易和貿易政策如何支持性別賦權, 並且在數據允許的範圍內,更多地將性別觀點納入其他工作領域。同時,OECD 也將支持前述WTO 通過的聯合宣言,並協助WTO 進行相關研究與分析。

五、結論與建議

「性別平等」已經是國際社會重要的發展目標,婦女經濟賦權更是其中的核心。婦女參與經濟活動對於世界經濟發展的貢獻已是不爭的事實,但是全球經濟發展不足以縮小所有性別差距的情況,因此持續關注性別差距的事實,並且在政策上予以糾正至關重要。總結前述,賦予婦女經濟權力是實現婦女權利和性別平等的核心,賦予婦女經濟權力和縮小勞動世界中的性別差距是實現 SDGs 核心議題之一,當更多的女性工作時經濟就會成長,增強婦女的經濟權能有利於達成更具包容性的經濟成長。換言之,縮小在獲得經濟機會、收入和生產力方面的性別差距刻不容緩,而縮小社會內部在話語權和發展性方面的性別差異則是關鍵。

國際組織的研究結果已經告訴我們,促進婦女經濟賦權對於經濟發展的貢獻。在COVID-19 疫情的影響下,婦女與其他弱勢族群皆受到衝擊,因此主要國際組織皆要求成員國在積極提出經濟復甦與永續成長政策的過程中,必須特別關注性別議題及縮小性別差距之重要性。其中,G20 與 OECD 還特別強調應增加婦女取得融資的機會。

我國在推動國際發展合作的過程中,也有許多涉及婦女賦權議題之計畫,主要為透過國合會執行的性別平等相關計畫:例如協助加勒比海女性創業,以及婦女、青年暨中小企業轉融資計畫、婦女微額金融機構能力強化計畫、婦女生計貸款計畫等,協助夥伴國家婦女擴大參與經濟活動之機會。 由前述可知,婦女的就業與創業之能力建構也是經濟賦權的重要議題,特別是在COVID-19 疫情後加速數位經濟的發展。因此,未來我國也可在結合 IT 議題與婦女經濟賦權議題上進行著墨,規劃相關能力建構計畫,持續擴大我國在婦女經濟賦權議題之國際合作面向。

註釋

1     Women in the Workforce Statistics: Senior Roles, Maternity Leaves, Pay Gap in 2022. https://teamstage.io/women- in-the-workforce-statistics/ ( 最後瀏覽日:2022 年 6 月 1 日)。

2     OECD (2021), OECD Economic Outlook 2021: A Balancing Act – Chief Economist’s editorial. https:// oecdecoscope.blog/2021/12/01/a-balancing-act/

3     IMF (2022), WORLD ECONOMIC OUTLOOK. https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2022/04/19/ world-economic-outlook-april-2022

4     Claudia Goldin (2022), Understanding the economic impact of COVID-19 on women. https://www.brookings.edu/ wp-content/uploads/2022/03/SP22_BPEA_Goldin_conf-draft.pdf

5    同前註。

6     World Bank (2011), World Development Report 2012. https://elibrary.worldbank.org/doi/pdf/10.1596/978-0-8213- 8810-5

7     GSDRC (2014), Gender: Topic Guide. https://gsdrc.org/wp-content/uploads/2015/07/gender.pdf

8     同上註。

9     C. Bertini (2011), Girls Grow: A Vital Force in Rural Economies. https://gsdrc.org/document-library/girls-grow-a- vital-force-in-rural-economies/

10    WTO (2020), Women and trade: The role of trade in promoting gender equality. https://www.wto.org/english/res_e/ booksp_e/women_trade_pub2807_e.pdf

11    OECD (2021), Trade and gender. https://www.oecd-ilibrary.org/trade/trade-and-gender_6db59d80-en

12    Muhammad Sajjad, Nishat Kaleem, Muhammad Irfan Chani and Munir Ahmed (2015), Worldwide role of women entrepreneurs in economic development. https://www.emerald.com/insight/content/doi/10.1108/ APJIE-06-2019-0041/full/pdf?title=worldwide-role-of-women-entrepreneurs-in-economic-development

13    OECD (2021), Trade and gender. https://www.oecd-ilibrary.org/trade/trade-and-gender_6db59d80-en

14    WTO (2022), Informal Working Group on Trade and Gender. https://www.wto.org/english/tratop_e/ womenandtrade_e/iwg_trade_gender_e.htm ( 最後瀏覽時間:2022 年 6 月 15 日)。

15    WTO (2022), DDG Ellard: “Deeds not words” as the WTO becomes more gender-responsive. https://www.wto.org/ english/news_e/news22_e/ddgae_27jan22_e.htm ( 最後瀏覽時間:2022 年 6 月 15 日)。

16    文件編號為WT/MIN(21)/4/Rev.1,此文件由 19 個WTO 會員、四個國際組織和WTO 秘書處共同組成的

「性別之友」(Friends of Gender) 起草。https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/WT/ MIN21/4R1.pdf&Open=True

17    APEC (2019), The La Serena Roadmap for Women and Inclusive Growth (2019-2030). https://www.mofa.go.jp/ mofaj/files/000547061.pdf

18    APEC (2019), 2019 APEC women and the economy forum statement; APEC (2020), 2020 APEC women and the economy forum statement and APEC (2021), 2021 APEC women and the economy forum statement.

19    APEC (2020), 2020 APEC women and the economy forum statement and APEC (2021), 2021 APEC women and the economy forum statement.

20    G20 (2014), Brisbane Action Plan. http://www.g20.utoronto.ca/2014/brisbane_action_plan.pdf

21    W20 (2017), Project handbook. http://www.w20-germany.org/fileadmin/user_upload/documents/W20_ Projecthandbook-final-web.pdf

22    IMF (2019), CLOSING THE GENDER GAP.

23    G20 (2020), 2020 Communique on G20 Finance Ministers & Central Bank Governors Meeting. http://www.g20. utoronto.ca/2020/G20_FMCBG_Communique_-_July_2020.pdf

24    Victoria Panova (2022), Women-led Economic Recovery: An Agenda for the G20. https://www.orfonline.org/ expert-speak/women-led-economic-recovery/

25    A Frohmann (2017), Gender Equality and Trade Policy. https://www.wti.org/media/filer_public/8b/a8/8ba88d03- 1a2b-4311-af6a-629d9997c54c/working_paper_no_24_2017_frohmann.pdf

26    OECD (2021), Trade and gender: A Framework of analysis. https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/6db59d80-en. pdf?expires=1655438204&id=id&accname=guest&checksum=D0DC10EC92AC1439F6531518A93E3667

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