2022 年歐盟人道與開發援助政策現況及未來展望

鄭家慶

臺灣歐盟中心執行長

摘要

面對當前新冠疫情肆虐仍未見停歇,敘利亞難民與烏克蘭危機仍持續發酵,使得歐盟在人道與發展援助、安全和危機應對等領域協調變得更加緊密。鑑於新冠疫情對全球貿易造成巨大的衝擊,歐盟及其成員國身為全球主要的貿易援助(Aid for Trade, AfT)提供者,貿易援助也被視為歐盟援助方案的一部分,此舉將有效增加歐盟對外援助能量。

由於歐盟將人權及人道援助納入對外政策的考量,配合共同貿易政策、外交暨安全政策、鄰邦政策、發展政策等,以提高歐盟對外援助的成效。未來歐盟在全球人道與開發援助上將扮演更積極的角色,而 2021 年 12 月正式頒佈的「全球門戶」倡議更是整合政府開發援助、外國直接投資與人道援助等資源來共同應未來的挑戰。

然面對如新冠疫情等新興情勢對全球造成的人道危機,歐盟人道援助或政府開發援助的效果仍有其侷限,因此如何有效落實相關政策目標將是未來歐盟人道援助或開發援助的焦點。對我國政府開發援助而言,如何有效結合歐盟援助計畫的資源,透過分享或擴大我國過往推動技術團的經驗,建立臺歐間類「全球合作暨訓練架構」(GCTF)或許將更能凸顯臺灣對國際援助的實質貢獻。

關鍵詞:歐洲聯盟、人道援助、政府開發援助

一、前言

面對當前新冠疫情肆虐仍未見停歇,歐盟人道與開發援助的規模也隨之擴大,然敘利亞難民與烏克蘭危機仍持續發酵,也使得歐盟在人道與發展援助、安全和危機應對等領域協調變得更加緊密。面對當前武裝衝突和戰亂、氣候變化、新冠疫情等挑戰,歐盟也透過政府開發援助(Official Development Assistance, ODA)、外國直接投資(foreign direct investment, FDI)與人道援助等資源整合來共同因應。

根據聯合國評估,2021 年將近 2.35 億人口面臨人道援助需求,相較於 2020 年疫情發生前增加 40%,如圖 1 所示,與 2014 年相較更是增加 3 倍之多。自新冠疫情爆發以來,預計全球有1.5 億人口因疫情而陷入極端貧困,面對全球人道援助需求的劇烈增加,2020 年,歐盟及其成員國共提供 920.6 億美元的開發援助資金,較前 1 年增加約 75 億美元,占經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)開發援助委員會(Development Assistance Committee, DAC)援助金額半數以上。當中,歐盟機構提供了 193.8 億美元,較 2019 年增加約 46 億元,也超越英國成為全球第 3 大。1

1 2012 年至 2021 年全世界需援助人口                      單位:百萬人

資料來源:“Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the EU’s humanitarian action: New challenges, same principles.” p.1, March 10,
2021. Brussels: European Commission.

自 2020 年 4 月以來,歐盟及其成員國組建因應新冠疫情援助的「歐洲隊」(Team Europe) 方案,包含歐盟、其成員國、國家開發銀行、歐洲投資銀行(European Investment Bank, EIB) 與歐洲復興開發銀行(European Bank for Reconstruction and Development, EBRD),共同面對人道援助的新情勢。而歐盟所提的「歐洲隊」援助方案,也從 2020 年草擬 200 億歐元預算規模, 到 2021 年 4 月已增加至 460 億歐元,實際支出也已達到預算 74%,達到 340 億歐元,其中 180 億歐元便是專門用於應對疫情所引起的緊急狀態與人道需求。2

由於新冠疫情也對全球貿易造成巨大的衝擊,2019 年至 2020 年間,歐盟從開發中國家整體進口金額減少近 1,000 億歐元。由於歐盟及其成員國也是全球主要的貿易援助(Aid for Trade, AfT)提供者,根據歐盟 2021 年 10 月公布的《歐盟貿易援助進度報告》(EU aid for trade progress report 2021),歐盟 2019 年便提供 179 億歐元,惠及約 140 個具接受政府開發援助資格的國家與地區,約占全球貿易援助基金的 38%,較 2018 年金額增加了 12%。3 歐盟將貿易援助視為「歐洲隊」援助方案的一部分,也將有效增加歐盟對外援助能量。

由於歐盟已將人權及人道援助納入對外政策的考量,配合共同貿易政策、外交暨安全政策、鄰邦政策、發展政策等,得以提高歐盟人道援助的成效。從挹注的資源亦可看出是歐盟將 人道援助視為其重要的全球責任,因此以人權為外交核心價值的歐盟與歐洲國家,對全球人道援助及開發援助行動扮演著舉足輕重的角色。

二、歐盟在全球人道與開發援助的角色

根據聯合國人道事務協調廳(Office for the Coordination of Humanitarian Affairs,  OCHA)的 統計,2021 年全球 10 大人道援助經費來源,如表 1 所示,過半人道援助來源都來自歐盟及歐洲國家。但即便有這麼多國家或機構的投入,2012 年至 2020 年全球人道援助經費與實際經費需求仍出現差距,如圖 2 所示,經費缺口也逐步擴大。

表  1 2021 年全球 10 大人道援助經費來源                                                   單位:百萬美元 , %

捐助國 / 機構捐助經費 (US$m)占全球捐助比例
美國1,0666.840.1%
歐盟2,878.610.8%
德國2,801.310.5%
沙烏地阿拉伯1,268.44.8%
英國1,087.54.1%
瑞典1,021.43.8%
日本978.73.7%
加拿大873.13.3%
挪威802.63.0%
瑞士510.21.9%
資料來源:聯合國「人道事務協調廳」網站,https://fts.unocha.org/

2 2012 年至 2020 年全球人道援助經費與實際經費需求之差距

資料來源:“Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the EU’s humanitarian action: New challenges, same principles” p.3, March 10,
2021. Brussels: European Commission.

根據歐盟「2021 年至 2027 年多年期財政架構」(Multiannual Financial Framework, MMF), 人道援助預算約 148 億歐元,較 2014 年至 2020 年的實際支出增加了 36%,大幅地提高歐盟人道援助的資金規模。歐盟執委會(European Commission)已於 2022 年 1 月 17 日公布,2022 年歐盟人道援助預算達到 15 億歐元,較 2021 年預算增加 1 億歐元,但與 2020 年增加 5 億歐元預算相較,漲幅較為和緩。

歐盟危機管理執委雷納希克(Janez Lenarcic)表示,預算的增加主要反映出歐盟預判世界各地人道危機將持續加深,除了武裝衝突與戰亂的傳統原因,因氣候變遷加劇的自然災害及新冠疫情持續延燒也使得危機情勢更加險峻。因此增加預算旨在使歐盟不至於因新情勢而移轉對於全球長期存在或反覆出現人道危機的關注,如哥倫比亞、南蘇丹或羅興亞人等議題。

實際對照歐盟執委會近期甫公布的 2022 年援助內容,與 2021 年相較,大致相去不遠,2022 年歐盟針對撒哈拉以南非洲地區提供 4.69 億歐元援助、中東和北非地區 3.51 億歐元、亞洲和拉美地區 1.88 億歐元、東南歐及歐洲鄰國地區則獲得 1.52 億歐元援助。其餘 3.7 億歐元為「機動援助」預算,用於應對突發危機,如洪水、森林火災、地震、颱風等自然災害。從援助項目來看,約 10% 整體預算將投入教育項目,使得不論身處何處的兒童與青少年都能在緊急情況下持續就學。

從預算金額的分配來看,也可看出歐盟對於非洲地區的援助仍占歐盟人道援助的大宗。但就議題來看,敘利亞危機仍為歐盟關注重點。而 2022 年歐盟特別把東南歐及歐洲鄰國地區獨立出來,特別針對烏克蘭、西巴爾幹地區、高加索地區及土耳其加以關注,顯示歐盟認為該地區出現人道援助需求的可能性大增。

2 2022 年歐盟人道援助項目                                                                                單位:歐元

地區捐助經費內容
撒哈拉以南非洲地區4.69 億重點援助對象包括位在非洲撒哈拉沙漠和蘇丹草原之間的薩赫勒地區國家糧食和營養危機加劇的國家
(布吉納法索、馬利、茅利塔尼亞及尼日等國), 長期受暴力衝突和氣候變遷影響的中非共和國、查德湖盆地國家(查德、喀麥隆及奈及利亞)、南蘇丹及非洲之角(吉布地、衣索比亞、肯亞),以及長期受到武裝衝突的剛果民主共和國。
中東和北非地區3.51 億針對敘利亞人道危機及救助逃往中東鄰國的敘利亞難民,另包含人道形勢極其嚴峻的葉門。
亞洲和拉美地區1.88 億亞洲重點援助對象包括阿富汗、收容近百萬羅興亞難民的孟加拉及緬甸;拉美地區則為委內瑞拉、哥倫比亞及海地等國。
東南歐及歐洲鄰國地區1.52 億包含烏克蘭、西巴爾幹地區及高加索地區,也包括受敘利亞危機影響的土耳其。
資料來源:Directorate-General for European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations (ECHO) (2022). “EU at forefront of global humanitarian response: €1.5 billion for 2022.” European Commission (January 17). https://ec.europa.eu/echo/news-stories/news/eu-forefront-global-humanitarian-response-eu15-
billion-2022-2022-01-17_en

除了人道援助項目增加外,總體而言,依據歐盟「2030 永續發展目標議程」(2030 Agenda for Sustainable Development)的決議,歐盟承諾於 2030 年前提供達 0.7%「國民所得毛額」(Gross National Income, GNI)於「政府開發援助」經費,短期內歐盟也承諾將 0.15% 至 0.2% 的 GNI 用於低收入國家的 ODA,且至 2030 年將達 0.2%。因此,自 2017 年以來,歐盟機構的 ODA 經費呈現穩定發展,即便自 2021 年起英國脫歐後,歐盟機構的 ODA 仍維持穩定。

2020 年歐盟及其 27 個成員國將 ODA 經費增加至 668 億歐元,較前一年增加 15%,相當於歐盟 GNI 的 0.5%。事實上,2019 年至 2020 年間,歐盟機構 ODA 經費便已增加 24%,以因應新冠疫情。與此同時,2019 年至 2020 年間歐盟機構的主權貸款也成長 136%,間接增加 ODA 經費的成長。

檢視歐盟機構在 ODA 的成效上,不難發現歐盟仍傾向以雙邊融資為主,2019 年,高達77% 的 ODA 係透過雙邊融資支付,期望透過預算援助的支持,使歐盟資助與受援助國自身發展戰略能保持一致。大部分歐盟機構的 ODA 是以捐款形式進行,剩餘則透過貸款途徑,部分援助是透過歐洲投資銀行以優惠貸款提供。

除了雙邊融資外,雖然多邊組織並非歐盟 ODA 重點,但 2019 年歐盟機構仍透過特定主題或優先區域的捐款,仍有近 5 分之 1 的 ODA 經費是作為多邊組織的專項資金。該專項資金對象主要以聯合國機構為主,2019 年歐盟最大資助對象依次為聯合國開發計劃署(United Nations Development Programme, UNDP)(3.5 億美 元)、聯合國兒童基金會(United Nations International Children’s Emergency Fund, UNICEF)(2.86 億美 元)和世界糧食計劃署(World Food Programme, WFP)(6.06 億美元),其他接受歐盟指定 ODA 的多邊組織包括國際復興開發銀行(International Bank for Reconstruction and Development, IBRD)(2.49 億美元)和區域開發銀行(3.05 億美元)。

僅有約 2% 的經費是以核心捐款的形式捐助其他多邊組織,以 2019 年為例,約 3.53 億美元,其中包括全球基金(Global Fund)的 1.42 億美元、全球疫苗免疫聯盟(Gavi)的 0.91 億美元以及聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處(United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, UNRWA)的 0.18 億美元。4

檢視整體歐盟機構雙邊 ODA 的執行成果,援助議題首重政府治理為主,包括公共政策和行政管理、地方分權與反腐工作,人道援助為次,再其次是金融服務與商業支持。以 2019 年資料來看,政府治理項目占雙邊 ODA 經費的 13%,約 24 億美元,人道援助項目則有 12%,約 21 億美元,而金融服務及商業支持項目則占 11%,約 18 億美元。簡言之,歐盟 ODA 以預算援助為主,以降低干涉受援助國自身的發展戰略,這樣的策略使得歐盟機構雙邊 ODA 得以發揮最大效益,也有助於歐盟落實永續發展的戰略目標。

三、歐盟人道與開發援助的未來展望

即便歐盟是世界上最大的開發援助捐助者,每年至少捐贈其「國民所得毛額」的 0.7%,但僅靠財政援助並不足以持續減少貧困或人道危機,更何況從歐盟人道或開發援助的實際預算執行來看,編列經費經常不足,追加預算似已為常態。因此歐盟認為需要同時採取政治行動來克服治理、貿易制度和地理方面的挑戰,並充分利用全球化帶來的機遇。

以 2014 年至 2020 年間為例,歐盟最初草擬人道援助預算為 71 億歐元,但由於敘利亞難民及烏克蘭危機等事件,歐盟實際用於人道援助的支出常年超出預算。資金有限的情况下,歐盟便得於不同的人道援助需求間做出取捨。簡言之,歐盟人道援助的資金仍難以滿足實際需求, 且面臨地區間分配不均衡的問題。

2019 年馮德萊恩(Ursula von der Leyen)接任歐盟執委會主席後,便將先前負責「人道援助及公民保護」(Humanitarian Aid & Civil Protection)執委名稱改名為「危機管理」(Crisis Management)執委。此舉凸顯出近年來歐盟對危機應對的重視程度日益加深,特別是在新冠疫情發生後,歐盟投入大量資源提升自身對危機應對能力。儘管歐盟一直強調人道援助與開發援助在目標、原則和實施程序有所區隔,近年歐盟在人道援助與開發援助、安全和危機應對等領域協調也變得更加緊密,但始終面臨人道援助可能被政治化的擔憂。

歐盟於「2021 年至 2027 年多年期財政架構」也編列 794.6 億歐元預算用於歐盟地區以外與第三方國家合作,俗稱「全球歐洲」(Global Europe)的「睦鄰、發展與國際合作工具」(Neighborhood, Development and International Cooperation Instrument, NDICI),而本期預算較前期增加 12%。歐盟執委會國際夥伴關係執委烏爾皮萊寧 (Jutta Urpilainen)更指出,這是歐盟發展政策 50 年以來,首次將所有外部融資工具簡化並整合成一個主要的工具,更能達成歐盟政治優先事項。

從「全球歐洲」預算分配來看,603.8 億歐元用於地域性計畫,歐盟鄰國為 193.2 億歐元, 撒哈拉以南非洲地區 291.8 億歐元、亞太地區 84.8 億歐元、美洲及加勒比海地區 33.9 億歐元。 主題性計畫 63.6 億歐元,包含人權及民主、公民社會機構、和平、穩定與衝突預防及全球挑戰。31.8 億歐元則用於快速反應行動。

此外歐盟也將新的投資行動框架納入政策工具,由「歐洲永續發展基金」(European Fund for Sustainable Development Plus, EFSD+)與「對外行動擔保」(External Action Guarantee)共同組成,總金額高達 534.5 億歐元,主要目的在支援微型與中小企業、創造就業、強化基礎建設、扶持再生能源及永續農業、支持數位經濟等。5

展望未來,「全球歐洲」方案至少 93% 的預算資金符合 OECD 開發援助委員會的要求,因此將計入 ODA 的範疇。且正因「全球歐洲」方案將歐洲發展基金納入歐盟預算,使得歐洲議會得以對未來歐盟永續發展行動能有更多的發言權和監督權。此外,歐盟執委會也於 2021 年底頒布「全球門戶」(Global Gateway)倡議,宣示將於未來 5 年於全球投放 3,000 億歐元經費,尤其將針對非洲、中亞及拉丁美洲地區,並投資於數位、能源、運輸等基建項目,以幫助當地國家轉型至更綠色和數位化的社會。而這樣的發展也標示出,未來歐盟分別在全球人道援助與開發援助上將扮演更積極的角色,而「全球門戶」倡議便是整合 ODA、外國直接投資與人道援助等資源來共同應對未來的挑戰。

四、小結

根據外交部公開資訊,2020 年度我國《國際合作發展事務報告》中,ODA 經費約為新臺幣143.1 億元,占我國 GNI 的 0.073%,雖較 2019 年度有所增加,惟與聯合國所訂 0.7% 的理想標準仍具有相當落差。當然透過增加援助預算,將有更充足的資源實現自身援助目標,也可進一步提升自身在全球主要危機地區的能見度。但從歐盟經驗來看,增加預算的目的除針對新興議題外,更重要的是,如何不因新情勢而移轉對長期存在或反覆出現人道危機的關注。

面對當前氣候變遷、疫情衝擊、財政短絀、人才不足、輿論對援外工作支持度等問題,我國援外工作也面臨內外因素的挑戰,但即便是歐盟也遇到相同問題。換言之,縱使歐盟已大幅增加自身人道援助或 ODA 的預算,面對如新冠疫情等新興情勢對全球造成的人道危機,歐盟人道援助或 ODA 的效果仍有其侷限,更遑論歷來全球人道援助本就面臨收支失衡的狀況。

面對外界對於歐盟整合人道援助與其他對外政策工具的批評,懷疑歐盟恐透過人道援助作為追求自身利益或地緣政治的手段,然而這樣的批評背後卻隱藏自身對人道援助或 ODA 工具性的假定。回顧國際開發援助的歷史,1947 年美國提出「馬歇爾計畫」(The Marshall Plan), 聯合國、世界銀行與國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)等機構的成立,促使世界免於大戰再臨的威脅,歐洲聯盟存在之目的亦是如此。而未忘初衷,或許才是歐盟及其成員國持續投入人道與開發援助的關鍵。

臺灣也曾身處於被援助的時期,因此如何能不忘初衷地與志同道合的夥伴拓展人道與開發援助的合作,將比單純增加援助預算更能凸顯臺灣的價值及貢獻。檢視國合會當前在歐洲地區的國際發展援助工作,除了持續與歐銀合作投融資計畫外,近年來亦持續強化與歐洲地區的國際非政府組織合作,例如與瑞士的世界兒童權利組織(Terre des hommes Foundation, Tdh) 攜手於印度執行印度新冠肺炎數位健康創新回應計畫,與波蘭國際援助中心(Polish Center for International Aid, PCPM)合作推動黎巴嫩境內弱勢族群新冠肺炎及經濟危機回應計畫等。相關具體成果雖將有助於我國推動與歐洲在國際援助層面的合作,但依據當前歐盟 ODA 資源配置,透過多邊機構或國際組織並非歐盟援外政策焦點。

考量歐盟 ODA 著重於雙邊對接,且針對政府治理、人道援助及金融服務與商業支持等三大區塊的預算援助,展望我國未來與歐盟在國際發展領域可能的合作面向,應思考如何有效與歐盟人道援助或開發援助政策實質對接。有鑒於國合會目前已在全球派遣 21 個技術團,針對農藝、園藝、畜牧、水產養殖、公衛醫療、職訓、資通訊、農企業及中小企業輔導、地方特色產業、交通建設等類型合作計畫,協助受援國經濟發展,以達到永續經營的目標。因此如何有效結合歐盟援助計畫的資源,分享或擴大我國過往推動技術團的經驗,建立臺歐間類「全球合作暨訓練架構」(Global Cooperation and Training Framework, GCTF),此舉或許更能凸顯臺灣對國際援助的實質貢獻。

註釋

  1. 作者自行統 計,“The global picture of official development assistance (ODA).” OECD (2021). https://www. oecd.org/dac/f inancing-sustainable-development/development-f inance-data/
  2. Press release (2021). “Team Europe: €34 billion disbursed so far to tackle COVID-19 in partner countries.”European Commission (September 16). https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_4729
  3. Press release (2021). “Aid for Trade: European Union remains the world’s leading provider with €17.9 billion.” European Commission (October 29). https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_21_5641
  4. “ODA Funding trends.” https://donortracker.org/country/eu
  5. “Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument (NDICI) –‘Global Europe’.” European Commission (June 9 2021). https://ec.europa.eu/international-partnerships/system/f iles/factsheet-global- europe-ndici-june-2021_en.pdf

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