日本「政府開發援助」政策現況及展望

林賢參

國立臺灣師範大學東亞學系教授兼系主任

摘要

日本「政府開發協助」(Official Development Assistance, ODA)具有經濟、政治、外交、戰略等意涵,透過 ODA 與被援助國建立緊密的外交關係,也有助於提升日本在國際社會的聲譽與影響力。冷戰結束以降,日本 ODA 政策經歷 2 次調整與轉型,由偏重於協助受援助國建構經濟發展所需基礎建設,以期為日本企業搶占市場先機的經濟利益優先,轉向置重點於配合外交戰略,亦即建構自由開放印度太平洋的戰略目標之實現,其援助對象也因而集中在印度太平洋沿岸國家。2015 年版《開發協力大綱》表明,其援助目標在於協助開發中國家的和平建構、 政府治理、基本人權的推進、人道援助等,並揭櫫「透過高品質成長以撲滅貧困」、「實現共享普遍價值與和平安全的社會」、「建構持續發展可能的強韌國際社會」等重點課題。

關鍵詞:日圓貸款、開發協力大綱、基礎建設、印度太平洋、太平洋島國

一、前言

戰後日本受惠於美國援助、做為韓戰後勤基地的「朝鮮特需」、以及日本人勤奮努力等因素,迅速自戰敗廢墟中復興。1954 年 10 月,日本參與多邊組織「可倫坡計畫」(Colombo Plan),提供開發中國家技術援助,1 並且自翌年起,以償付戰爭賠償與振興出口為主要目的, 展開對緬甸、菲律賓、印尼以及南越等東南亞國家的「政府開發援助」(Official Development Assistance, ODA)。日本 ODA 具有經濟、政治、外交、戰略等意涵,透過 ODA 與被援助國建立緊密的外交關係,有助於提升日本在國際社會、特別是包括聯合國在內的多邊國際組織之影響力,也為日本企業進出海外市場鋪路,惟不可否認的是,日本 ODA 對於受援助國的穩定與發展具有不可磨滅的貢獻。迄今已有 66 年歷史的日本 ODA,曾因應國際環境或時代的變遷而進行調整。本文將在回顧日本 ODA 的發展歷程後,再檢視其現況並展望未來的發展。

二、對外援助政策原則及其轉型

日本於 1961 年加盟經濟合作暨發展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD)及其所屬開發援助委員會(Development Assistance Committee, DAC), 於 1989 年超越美國成為世界首位的 ODA 供應國。惟自 2000 年以降,受到經濟泡沫化與財政惡化,以及歐美國家為撲滅恐怖份子孳生溫床而增加 ODA 金額的影響,日本 ODA 金額陸續被美國、英國、德國、法國超越,於 2009 年跌落到世界第 5 位。不僅如此,相對於其他 ODA 大國,日本 ODA 在全球占比持續下滑。以 2020 年度為例,ODA 淨支出金額(扣除貸款回收後) 為 136 億美元,比 2019 年成長 17%,雖然已是自 2015 年以來的連續增加,但在 DAC 會員國中的占比,卻由 1990 年的 17% 腰斬為 8%。2

後冷戰初期,日本為期 ODA 能夠有效運用,宮澤喜一內閣於 1992 年 6 月 30 日制定《政府開發援助大綱》。大綱表明,協助開發中國家的穩定與發展,以及確保永續發展可能的地球生態環境,將是實現世界和平與繁榮,建構確保自由、人權、民主主義的社會不可或缺條件等基本理念,並揭櫫以下 4 項原則:3

第一、環境與開發並重。

第二、避免被使用於軍事用途,以及助長國際紛爭。

第三、充分關注開發中國家的軍事支出,大規模毀滅性武器、飛彈的開發製造、武器的進

出口等動向。

第四、充分關注開發中國家民主化的促進、導入市場經濟的努力、以及基本人權與保障自

由狀況。

日本 ODA 主要區分為貸款的「有償資金援助」(按:日圓貸款)、贈與的「無償資金協助」 與「技術援助」等三種類型,在外務省統籌規劃下,委由日本國際協力機構(Japan International Cooperation Agency, JICA) 以及海外經濟協力基金(Overseas Economic Cooperation Fund, OECF)4 負責推動,與日本企業、JICA 派遣的國際志工「青年海外協力隊」(Japan Overseas Cooperation Volunteers, JOCV)等,形成橫向連結的「官民一體」海外援助型態。

超低利率的日圓貸款被日本視為重要的外交手段,主要用於援助國經濟發展的基礎建設,例如提供鐵公路、橋梁、航空、港口、發電廠等基礎建設的低利貸款。無償資金援助方面,主要是整備經濟或社會發展所需的設施或器材,援助領域涉及保健醫療、衛生、下水道、道路橋梁、防災救災、教育、農村與農業開發等。技術援助方面,則以培育經濟永續發展可能的人才技術訓練與養成,例如,代訓技術人員或官僚研修、派遣專家或志工、提供必要器材、協助研擬開發計畫等。5 根據統計,自 1954 年迄 2021 年止,日本累計支出 ODA 金額 5,505 億美元(下同),其中日圓貸款約 2,500 億、贈與資金 1,200 億、技術援助 700 億,提供國際組織 ODA 累計1,100 億。6 不過,誠如日本政治學者矢野暢所言,日本 ODA 在冷戰期間偏重於基礎建設,暗藏協助日本企業進出海外市場的目的,具有濃厚的商業主義氣息。7 有鑒於此,日本 ODA 政策經歷 2 次轉型。除了前述制定《政府開發援助大綱》之外,於 2015 年再次修改。

2013 年 12 月,日本安倍晉三內閣制定《國家安全保障戰略》,表明將基於國際協調主義的「積極和平主義」立場,對確保國際和平、穩定以及繁榮做出貢獻。其中,日本從戰略的觀點,將 ODA 視為確保國家安全、利益以及國際和平與穩定的戰略途徑之政策工具。因此,安倍內閣於 2015 年 2 月將《政府開發援助大綱》更名為《開發協力大綱》,把援助範圍擴大到協助開發中國家的和平建構、政府治理、基本人權的推進、人道援助等領域,並揭櫫「透過高品質成長以撲滅貧困」、「實現共享普遍價值與和平安全的社會」、「建構持續發展可能的強韌國際社會」等 3 項重點課題。8 其次,新大綱將舊大綱 4 原則改為「以非軍事援助對和平與繁榮做出貢獻」、「推動人類安全」、「支援其自助努力以及協助其自立發展」等 3 項基本方針。不僅如此,新大綱強調,日本政府將與 ODA 以外的其他政府公款或聯合國「維持和平活動」(Peace-keeping Operations, PKO),以及以開發為目的或有助於開發的民間資金或活動,包括與企業、地方政府、非政府組織等團體組織合作,讓政府與民間的資源最大程度運用,以期發揮開發合作的相乘效果。9 有鑑於亞洲關係到日本的安全與繁榮,新大綱將東南亞、南亞以及中亞列為ODA 援助的重點地區,以官民一體合作的型態進行援助。

三、ODA 的戰略性運用

在安倍首相於 2016 年提出「自由開放印度太平洋」(Free and Open Indo-Pacific, FOIP)戰略後,日本將 ODA 予以戰略性運用的政策方針更為明顯。根據 2020 年版《政府開發援助白皮書》顯示,日本於 2019 年的貸款,主要是提供南亞的印度 25.86 億美元(下同)、孟加拉 11.62 億、斯里蘭卡 1.96 億,東南亞的菲律賓 8.8 億、印尼 5.78 億、越南 5.77 億、緬甸 4.96 億,而無償資金與技術援助也都集中在印太沿岸國家。10 白皮書特別以專欄說明,現行日本 ODA 的戰略思考蘊含著實現 FOIP 的政策目標,主要表現在協助受援助國家強化國內治安能力與反恐、因應國際組織性犯罪、強化處理海洋、太空、網際網路等全球性課題的「能力建構」(Capacity Building)等。其中,日本對於越南、菲律賓、印尼、馬來西亞、斯里蘭卡以及印度的 ODA, 具有因應中國積極進出印太海域的戰略意涵,除了與印度具有海軍防衛合作之外,其餘都是日本積極協助強化海洋執法能力的對象國。11

其次,提升從東南亞、南亞、中東到非洲的基礎建設「連結性」(connectivity),建構印太區域經濟成長與繁榮的大動脈,則是 FOIP 實現高品質成長的重要目標。2018 年 11 月 12 日, 日本 JBIC、美國海外私人投資公司(Overseas Private Investment Corporation, OPIC)、以及澳洲輸出金融保險公司(Export Finance and Insurance Corporation, EFIC)於東京簽署日美澳《印太基礎設施投資夥伴關係》(Trilateral Partnership for Infrastructure Investment in Indo-Pacific)備忘錄,表明將聯貸參與印太區域基礎設施的民間企業,其後 3 國政府發表共同聲明予以支持。12 另一方面,日本對於關係到其海洋交通線安全的太平洋島國援助,也是不遺餘力。日本於 1997 年與太平洋 14 個島國、澳洲、紐西蘭、法國屬地新喀里多尼亞(New Caledonia)與玻里尼西亞(Polynesia)等每 3 年召開「太平洋島國峰會」(Pacific Islands Leaders Meeting, PALM)後,更是積極展開對太平洋島國的援助。近年來,為因應中國暗藏建構兵力投射據點的意圖、積極對太平洋島國展開的經援外交攻勢,日本於 2018 年 5 月 PALM 上宣示,將協助各島國整備強韌且永續發展可能的基礎建設與交通手段,以強化各島國間的連結性。13

為強化對太平洋島國的援助,安倍內閣於 2019 年成立由主管國家安全與國土強韌事務的 2 位首相顧問擔任召集人,成員包括相關省廳局長級官僚組成「太平洋島國協力推進會議」,並於 2019 年 5 月制定《今後對太平洋島國政策的方向性》政策文件,揭櫫「在太平洋島國地區, 促進、維持支持實現「自由開放印太區域環境」目標,具體措施包括協助各國基礎建設、強化海洋執法能力,以及提供日本自衛隊機艦起降、靠港的設施,以強化日本在太平洋的存在感。14 2021 年 7 月召開的 PALM,日本提示對應新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)、法治(法の支配) 海洋秩序、氣候變遷與防災、強化永續且具韌性經濟發展基礎、人員交流與人才培育等 5 項重點援助,並制定與 FOIP 連結的共同行動計畫「太平洋緊密連結關係政策」。15

在 2020 年初爆發 COVID-19 全球大流行後,日本提供 1,700 億日圓醫療用品給開發中國家,創設 2 年 5,000 億日圓的 COVID-19 對策貸款,機動提供給菲律賓、印尼、孟加拉、印度、 馬爾地夫等國之緊急經濟對策用資金;不僅止於短期的對應,日本政府也著眼於中長期援助開發中國家建構強韌的醫療保健體系,以及活化其經濟活動。除了兩國間援助之外,日本也對「世界衛生組織」(World Health Organization, WHO)等 5 個國際組織,提供 1.4 億美元緊急資金援助,以提升國際組織對開發中國家的緊急援助能力。16 其中,日本提供「東南亞國家協會」(The Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)230 億日圓之保健醫療器材與技術協助, 並提供 2,950 億日圓貸款給經濟受到疫情影響較大的 5 個國家。此外,日本為強化東協國家因應傳染疾病能力,透過 JICA 派遣專家提供技術以及研修等援助,全面支援「東協傳染症對策中心」的設立,並捐贈 100 萬美元給「東協對應 COVID-19 基金」。17

自 2015 年新大綱制定以降,日本 ODA 金額持續增加。2021 年度 ODA 淨支出金額為 1 兆 7,356 億日圓(約 152 億美元)。其中,增加部分主要是使用在支援東南亞、南亞等地區,因應 COVID-19 所需之醫療器材、疫苗等資金贈與,與中國的疫苗外交互別苗頭;其次,日本增加對印度、菲律賓、越南等國的貸款,以促進 FOIP 的實現,也具有抗衡中國「一帶一路」計畫的戰略意涵。18 2021 年 12 月 24 日,岸田文雄內閣通過外務省與財務省主管 ODA 事業預算, 維持過去 5 年持續成長的傾向,可預估新年度 ODA 金額應會持續增加。外務省編列預算書的第 3 項目「與同盟友好國家攜手合作,保衛國際社會的普世價值」,即載明「戰略性運用 ODA 以實現 FOIP」。簡言之,日本認為 ODA 的戰略性運用,乃是實現 FOIP 不可或缺的政策工具, 將透過日美同盟、日美印澳「四方安全對話」(Quadrilateral Security Dialogue, QUAD)、G7、ASEAN、歐洲等平臺,實現高品質基礎建設的連結,支援印太國家確保自由航行與海洋安全的能力建構,以及法治(法の支配)秩序的落實生根、共享普遍價值的基礎之法制度整備。19

四、結論與建議

誠如前述,日本在冷戰期間的 ODA 政策目標,偏重於貸款協助開發中國家建構經濟發展的基礎建設,為日本企業搶占受援助國市場的先機,再輔以具有人道援助、社會發展、人才培育等目的之無償資金援助與技術協助,提升日本對受援助國影響力與國際聲譽。再觀其以亞洲國家、主要是中國與東南亞為主要援助對象,亦可知其協助穩定周邊國家以及日本企業進出重要市場的政策目標。後冷戰時期,為因應中國崛起的強勢競爭或威脅,日本 ODA 政策更具有戰略性考量,除了持續強化對東南亞之援助外,也將援助的重點對象轉移到印度等南亞國家以及太平洋島國,其核心的戰略目標在於協助 FOIP 的實現。

本文認為,日本 ODA 政策殊值我國借鏡或合作之處,有下列兩項: 第一、我國應建構臺灣版 ODA 做為新南向的政策工具,並建構與民間企業、金融機構合作的官民一體對外援助架構,與日本 FOIP 相連結。為此,可仿效日中兩國於 2018 年 10 月建構外交與經貿部門共同主導的「第三方市場合作」架構,建構臺日版「第三方市場合作」架構, 協議共同推動臺日雙方在印太區域基礎建設的合作。

第二、有鑑於日本、美國、澳洲積極防堵中國在太平洋島國的勢力擴張,我國可以因勢利導、借力打力,將新南向政策擴大到太平洋島國,要求加入日美澳《關於印太基礎設施夥伴關係》,與日美澳等國採取共同步驟,協助強化太平洋島國的連結性;仿效日本作法,成立由行政院政務委員或國安會諮詢委員召集的跨部會協調機制,在我國有限資源考量下,擬定符合太平洋島國需求的開發援助計畫,例如,確保其國土防災強韌性、資訊安全、永續發展、海洋漁業發展與保護、促進經貿投資等項目。

註釋

  1. 国際協力機構,〈国際協力の目的について 〉,下載日期 : 2021 年 12 月 21 日,https://www.jica.go.jp/aboutoda/basic/01.html。
  2. 国際協力機構,〈世界のODAについて〉,下載日期:2021 年 12 月 21 日,https://www.jica.go.jp/aboutoda/basic/05.html。
  3. 日本外務省 (1992),〈政府開発援助大綱〉,下載日期:2021 年 12 月 23 日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou/sei_1_1.html。
  4. 1999 年 10 月 1 日,日本輸出入銀行與海外經濟協力基金合併,成立國際協力銀行(Japan Bank for International Cooperation, JBIC)。
  5. 国際協力機構,〈ODAの種類や内容について 〉,下載日期:2021 年 12 月 21 日,https://www.jica.go.jp/aboutoda/basic/03.html。
  6. 外務省国際協力局 (2021),〈政府開発援助(ODA)Q & A集〉,下載日期:2021 年 12 月 21 日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/100205666.pdf。
  7. 矢野暢,《東南アジアと日本》( 東京:弘文堂,1991)。
  8. 外務省 (2015),〈開発協力大綱〉,下載日期:2021 年 12 月 21 日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。
  9. 同上註。
  10. 外務省(2021),《2020 年版開発協力白書》,頁 168,下載日期:2021 年 12 月 26 日,https://www.mofa. go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/100157805.pdf。
  11. 同上註,頁 35、52-56。
  12. 外務省(2018),〈日米豪政府の『インド太平洋におけるインフラ投資に関する 三機関間パートナー シップ』に関する共同声 明〉,下載日期:2022 年 1 月 7 日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/ocn/au/ page4_004509.html。
  13. 外務省 (2018),〈第 8 回太平洋・島サミット〉,下載日期:2022 年 1 月 4 日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/ocn/page4_004026.html。
  14. 外務省 (2019),〈第 2 回太平洋島嶼国協力推進会議の開催〉,下載日期:2022 年 1 月 4 日,https://www. mofa.go.jp/mofaj/press/release/press4_007427.html。
  15. 外務省 (2021),〈第 9 回太平洋・島サミット〉,下載日期:2022 年 1 月 4 日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/ocn/page3_003070.html。
  16. 外務省 (2021),《2020 年版開発協力白書》,頁 1-3。
  17. 同上註,頁 99-100。
  18. 日本経済新聞 (2021),〈日本 ODA、過去最高の勢い対中念頭にコロナ対応支援 OECD 方式の支出純額ベース〉,下載日期:2021 年 12 月 26 日,https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA26CLF026072021000000/?unlock=1。
  19. 外務省 (2021),〈令和 4 年度予算政府案の概要〉,下載日期:2021 年 12 月 26 日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100278925.pdf。

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