迎戰疫情,對臺灣援外工作的針砭與期許── 專訪立法委員陳以信、羅致政

祝康偉

《國際開發援助現場季刊》主編

疫情邁入第 3 年,衝擊全球援外政策,許多國家紛紛調整政府開發援助(Official Development Assistance, ODA)預算,或重新思索援外工作與外交關係的連動,以歐美為例, 美國在 2021 年 7 大工業國組織(G7)峰會,提出了「重建更好世界」(Build Back Better World, B3W)計畫,預計在 2035 年前,協助開發中國家興建價值 40 兆美元的基礎建設工程,藉此反制中國的戰略影響力和「一帶一路」的倡議;英國除樽節對外援助預算,亦以對非洲影響力極大化、轉向印太地區,以及將外交網絡、科技專業搭配為最新的戰略目標;法國則提出新的對外援助法案,擴大援外規模,加強對撒哈拉以南非洲 19 個重點國家的資助,並增加對其他開發中國家和新興國家的投資,著眼地緣戰略的未來性,而歐盟似更為積極運用疫苗等援助資源推動對外關係,重啟與美國的對話,增加與拉丁美洲的互動,強化新的印太戰略,並籌劃獨立的 軍事力量,以因應變化加劇的地緣政治。

在東亞,日本的援外政策亦與外交政策緊密結合,以有償與無償資金協助為前導,配合民間參與的技術協力合作,尤其作為「跨太平洋夥伴全面進步協定」(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)主要推動者,為降低疫情所曝露過度依賴中國的供應鏈風險,逐漸將援外資源集中於東南亞國家;韓國著眼全球疫情蔓延及中美戰略競爭加劇,提升 ODA 預算規模,以投入全球防疫工作,籌辦全球綠色目標夥伴峰會、新安保論壇,並與中、美兩大強國維持友好關係;中國推出「一帶一路」,藉由經濟援助和投資計畫,佈局地緣及經貿戰略規劃,持續擴大在中美洲及非洲的政治版圖,繼 2018 年成立直屬國務院的「國家國際發展合作署」,扮演統整援外政策,推動「一帶一路」的關鍵部門,更於 2021 年,正式頒佈試行多年的《對外援助管理辦法》,似有為「一帶一路」正名之意。

我國援助類型主要為協助友邦及友好國家社會發展與經濟成長的基礎建設,援助計畫重點計有健康醫療、教育及獎學金、農漁林牧、市政建設、經濟基礎建設、環境永續及人道援助等項目。值此抗疫階段,雖積極與國際社會分享臺灣防疫經驗,因應夥伴國需求,即時調整援外計畫內容,並呼應性別、疫情、海洋、氣候金融及社會創新等多元合作議題,關注夥伴國永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)推展進度,但巧婦難為無米之炊,相較前述各國,我國在 2020 年編列的 ODA 經費約新臺幣 143.1 億元,僅占「國民所得毛額」(Gross National Income, GNI)的 0.073%,遠低於鄰近日本的 0.31%、韓國的 0.14%,更與聯合國所訂0.7% 的理想標準差距近 10 倍。

面對援外趨勢的轉折,各國區域勢力的消長,置身嚴酷的國際現實,國際地位及資源受限的臺灣,究竟該如何因應?本刊特別邀請立法委員陳以信、羅致政,分別就在野與執政監督者的觀點,分享對臺灣援外工作的針砭與期許。

一、在野的憂慮: 臺灣援外恐陷美中競爭、兩岸外交戰、疫情三重衝擊

陳以信委員指出,我國的援外政策面臨了兩岸關係惡化、美陸競爭加劇、以及疫情衝擊等挑戰,尤其美陸競爭加劇使得全球聚焦於臺海問題,臺灣如何透過 ODA 擔負起先進國家責任自然受到矚目。

首先,在兩岸關係惡化下,儘管政府宣稱我國的援外工作將朝實現 SDGs 努力,仍難擺脫兩岸外交戰思維。他以疫情期間之防疫物資援外為例,當面臨中國大陸疫苗外交壓力,我國政府急於以國產疫苗援助友邦,卻未就程序及預算先向國人充分說明。另在立陶宛設立代表處一 事上,他認為立陶宛並非我國邦交國,但政府卻因其友臺立場,大手筆地為其提供 2 億美元投資基金與 10 億美元融資基金,這叫其他邦交國或設有代表處的非邦交國做何感想?

且政府在援外上有時也會忽略到僑民的需求,如疫情之初政府推動口罩外交,捐贈他國1,600 萬片口罩,卻只分配給旅居海外的 200 萬僑民 5 萬片口罩,此與日本捐贈我國疫苗後,我國政府協助日僑施打疫苗形成強烈對比。陳委員強調,援外之真諦在於互惠,政府不應一味將資源贈與他國而忘了照顧海外國人。相信所有國人都樂見臺灣與世界各國交好,但政府更應思考如何妥善運用有限資源,讓臺灣與國際社會都能真正受惠於我國的援外政策,而非花大把力氣與鈔票在反制北京的外交戰上

陳以信委員進一步指出,臺灣在援外上要有所突破,除了要擺脫外交戰思維外,更須仰賴臺灣自由與包容性所產生的多元公民力量。永續發展目標第 17 項目標即倡導在促進永續發展上,政府應與民間社會建立夥伴關係。臺灣的公民團體蓬勃發展,已成推動各面向進步的重要能量,迄今卻未成為援外的助力。先進國家如美國 ODA 經費中,補助非政府組織(Non- Governmental Organization, NGO)或透過 NGO 執行者占約 22%,其他如日本亦有 2% 水準, 且這些國家不僅有策略地培養 NGO 參與 ODA 外,NGO 也擔負起了為 ODA 政策提供建言的角色,換言之,政府與 NGO 在 ODA 上更類似於夥伴角色。他從我國 2021 年政府預算來看,外交部「國際合作及關懷」經費僅有 0.24% 挹注於國內團體,除了該數字大幅落後先進國家外, 在模式上也限於向下補助,他認為我國援外仍重政府一元角色,而未與公民團體建立更為平等且廣泛的合作關係,如此我國將與達成聯合國永續發展目標漸行漸遠。

最後,陳委員語重心長地提醒,現在兩岸關係惡化及美陸競爭並無減緩跡象,政府必須克服將援外作為政治宣傳手段的誘惑,善用有限資源及公民力量,如此才能真正地實現永續發展目標,建立臺灣與國際社會互助互惠的良善循環。

二、執政的期許:引導 NGO 並肩,扮演 Taiwan Can Help 的實踐者

羅致政委員認為,在疫情的衝擊下,各國在援外政策雖有改變,但在國際援助的大方向上,幾乎是一致的,如聯合國永續發展目標、氣候變遷議題已是整體國際社會的共識。疫情凸顯了國家間醫療物資資源、醫療基本人權的差距,更凸顯了各國能量、專長,以及國家及區域重點的不同,沒有一個國家能面面俱到,因此,在援助工作的推動上,各國皆得面對自己的核心優勢及援外順位所在,臺灣自然也不例外。

(一)ODA 可引導 NGO 並肩合作

所謂 ODA,濫觴自二戰後美國國務卿馬歇爾(George C. Marshall)提出的「歐洲復興計畫」(European Reconstruction Plan)以經濟援助協助西歐各國進行重建,依據經濟合作暨發展組織(Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD)的定義,指的是由各國政府或官方援助機構所提供,以支持開發中國家促進經濟發展與社會福利為目的,為使開發中國家不造成資金負擔,無償援助比例必須占有一定比例以上,且分為「雙邊援助」與「多邊援助」兩種。「雙邊援助」是指兩個國家或地區,簽訂發展援助協定或經濟技術合作協定,由一國以直接提供無償或有償款項、技術、設備、物資等方式,幫助另一國發展經濟或短暫度過難關的援助活動。「多邊援助」則為多個國家組成的援助機構,利用成員國的捐款、認繳的股本、優惠貸款及在國際資金市場中的借款或業務收益等,向開發中國家或地區提供的援助。

對於一般民眾常會混淆 ODA 與 NGO 的意涵,羅委員指出,由於 ODA 的預算來自政府, 其作為具有政治性,所進行的開發援助工作亦肩負著謀求國家利益的使命。雖說以外交為目的,捐贈對象及合作方式一定有政治考量,所有援助國家皆然,但 ODA 仍不能違背人道援助精神,例如捐贈鎮暴設施、軍事物品等。另關於 NGO,則廣稱所有獨立於國家、政府的組織, 由於各國的定義與種類包羅萬象,諸如「非營利組織」、「獨立組織」、「志願組織」、「社團」 等,無論成員多寡、對象是誰、規模大小皆可稱為 NGO,設立宗旨多立意良善,但僅憑著善意,並無法全然代表具有推動執行國際事務的能力。若以推動外交為前提,衡量 NGO 的國際性、能量、資源與經驗,ODA 與 NGO 兩者其實可以並肩合作。

他觀察到臺灣的 NGO 及企業,在這次疫情中扮演非常重要的角色,許多團體募款、捐物資、捐口罩給友邦或友好國家的動員力不亞於政府,政府僅擔任媒介。因此,他認為若政府能引導這些有能力、想做事,卻缺乏路徑的組織或企業,將他們匯聚的資源,導引至對臺灣更有利的地方,除了奉獻亦能達到政治及外交效果,豈不是更好?他回憶多年前,遍布全球的扶輪社便曾透過臺灣扶輪社接洽我國外交部,請託協助將全球募資款項投入我國加勒比海友邦聖文森,執行為期 2 至 3 年的乳癌巡迴車計畫,整個計畫經費約 18 萬美元,臺灣政府僅提供 5 萬美元,即達計畫之效便是一例。

(二)盤點臺灣優勢經驗,善用多邊組織平臺

羅致政委員接著指出,透過 ODA 的雙邊合作模式,可以與邦交國或援助對象維持緊密關係,而多邊合作則提供了一個又一個平臺,讓臺灣能扮演不同角色,投身國際事務,貢獻適合的專長,在疫情、公衛、氣候變遷、SDGs 及各種合作領域發揮影響力。

國際社會由全球疫情傳布的經驗,已經得到了啟示,就是不可以把任何國家排除在外,包括臺灣。面對後疫情階段,無論交通、航運、疫苗護照各方面仍得靠國際合作才能完成,公衛是如此,其他氣候變遷、SDGs 等相關議題也是如此,所以不可能把臺灣排除在外,這也正是臺灣的機會。

他強調,既然機會在眼前,我們不可能等別人來邀請,我們要喚起自己的角色,盤點自己的資源,衡量自己能做些什麼。因為各國都在忙自己的事情,不會專門為臺灣設計舞台,並主動邀請我們參加,臺灣必須去尋找所有參與的可能性,更主動地提出我們的訴求、主張及參與模式,供國際社群審視該模式是否可行。

他進一步指出,「Taiwan can Help」這樣的訴求,從一開始捐口罩看似微小,可是隨後引發國際社會如日本、美國及後續國家捐疫苗、物資給臺灣的回饋,獲得臺灣民意廣大的迴響與支持,他相信這樣一個對國際社會的態度及訴求,不會因疫情的消散而結束。因為「Taiwan can Help」背後代表的是臺灣具有貢獻全球的能力,臺灣的公衛經驗經此全球疫情已被證明是一個成功的模式,他相信有很多國家會開始欣賞臺灣這樣的能力,希望能得到一些協助。

所以,羅委員認為此刻我們需要去整理並檢討,國內在因應疫情研發出的公衛模式或相關基礎建設軟硬體,哪些東西是下一階段在公衛援助上可以做的,例如運用資訊科技、健保體系協助政府快速管控口罩配送,疫苗登記注射及疫病接觸追蹤等創新作為,將其具體引入援外的內涵。另外,對於過往援外既有的項目,如推動農業、教育、資通訊、環境、中小企業等類型計畫時,亦可以注入創新思維,凸顯臺灣在疫情期間的各種因應模式的創新,譬如臺灣如何發揮產業強項,短時間便能整合生產線,變身為口罩輸出國,並未雨綢繆地思考如何將這些生產系統捐助給別的國家,或成為我們到別的國家投資生產的品項,清楚盤點這次疫情下,臺灣在國際社會被肯定,或我們凸顯出來的強項,藉由 SWOT 分析後,評估哪些東西是可以進一步成為我們援外的工具,未來將大有可為。

(三)扮演好「Taiwan can Help」的重要平臺,爭取全民的支持

此外,羅委員亦期許國合會能扮演好「Taiwan can Help」的重要平臺,成為一個常態性、 持續性、不斷有創新能力的「Taiwan can Help」的實踐者及執行者。

在與本身具有豐富資源的 NGO 的合作可以更多元,例如,多年前新北及宜蘭、花蓮地區的國際扶輪社,曾赴緬甸協助籌設小學,將臺灣經驗帶入,提供一流的硬體設備、電力、飲用水等,成為該地區擠破頭的明星學校,可惜這類捐贈計畫往往缺乏永續性的規畫,資金用罄之後便會在經營上出現困難,因此,倘若國合會能助這些 NGO 一臂之力,提供永續管理的概念,合作帶入基本維護、經營的能力建構,讓計畫脫離僅為捐贈的目的,發揮永續的價值,才可能帶來更長遠的影響。

另對於我國 ODA 經費遠遠不足於先進國家,羅委員則認為在預算爭取上,讓更多民眾認識國合會,了解臺灣在援外工作的努力與成果,爭取更多的民意支持,也是國合會可以努力的地方。他認為臺灣人性善良且慷慨,很願意參與慈善活動,民眾原則上不致於反對援外,但長期以來對政府所做的援助工作並不瞭解,甚至是帶有誤解的認知,因而衍生出不少反對的聲浪。

他強調,國合會若能強化民眾對於援外的瞭解,加強與國際 NGO 及相關團體進行合作建立口碑,藉其知名度以提升能見度來縮小與外界溝通的差距,讓臺灣民眾和歐美或是北歐民眾一樣,對援外政策高度支持,達成全民共識,甚至願意參與,未來在援助工作的推展上必然會有加乘效果!

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