拜登時期美國援外政策初探

張文揚

國立政治大學外交學系教授

摘要

拜登(Joe Biden)在 2021 年 1 月上台以後,以競選時期提到的「外交、民主與發展」援外三原則為核心,推動美國的援外政策。本文認為,拜登的作法除了彰顯過去美國行之有年的援外政策原則以外,也期望藉此重塑美國在援外領域上的關鍵地位。相較於川普(Donald Trump) 時期的「務實」作法—優先滿足美國利益之下的援外政策,拜登的政策有較高的理想性,但也能夠在就任初期時展現援外政策的務實以及彈性。美國援外政策已經行之有年,其政策內容以及執行方式僅有程度上的不同,而沒有實質內容的差異,使得我們在觀察美國乃至拜登的援外政策時,有其長期的政策脈絡可循。循此節奏及邏輯將可以理解拜登的援外政策,並提供我方執行援外政策之參考。

關鍵詞:拜登、援外、肺炎、「外交、民主與發展」、「重建更好世界」

一、前言

2021 年 1 月 20 日,拜登(Joe Biden)就任美國第 46 屆總統,標誌著美國在 21 世紀的 20 年代一開始,將由一位新的領導人在內政與外交上展開新局。而拜登在對外政策上除了傳統的政治與軍事議題以外,他在援外政策(foreign aid policy)上的佈局是什麼?也相當值得大家注意。特別是美國在川普總統(Donald Trump)任期時,對於美國傳統援外政策有許多有別於過去的作法,拜登上台以後他的政策與川普的政策差異點為何?也值得我們關切。因此,個人擬在這篇短文之中初步檢視這個議題。

本文將在下一節中約略介紹美國援外政策的演進與當前的援外架構,隨後則探討拜登時期援外政策的主軸以及案例。本文也將就拜登與川普時期的援外政策作一個簡單的比較,隨後則是以對臺灣的政策啟示作結。

二、美國援外背景與基本架構

作為二次大戰結束以後最主要的西方民主國家,美國向來就有相當明確的援外政策支援盟國,期望能夠藉由援助在冷戰時期美蘇競爭之中維持,甚至擴大其領先地位。1948—1951 年期間在杜魯門總統(Harry S. Truman)時期,就有以「馬歇爾計畫」(Marshall Plan) 為名稱更廣為人知的「歐洲復甦計畫」(European Recovery Program),提供了 130 億美元給西歐國家進行戰後重建,並藉著經濟復甦的方式有效地遏止了共產勢力持續在歐洲擴張。1 而 1949 年美國也接續提出依據杜魯門在就職演說發展的「第四點計畫」(Point Four Program),提供低度開發國家在農業、公共衛生與教育等各方面的技術援助。2

此後,隨著歷任的總統就任後的時局變化,美國有各種不同面向、但大同小異的援外政策。例如人權議題向來為美國援外政策的重點之一,但是卡特(Jimmy Carter)相當在意人權政策的關鍵地位,繼任的雷根 (Ronald Reagan) 則是強調重建美國的領導地位以及國家安全的重要性,1990 年上任的柯林頓(Bill Clinton)則又重新彰顯了人權是美國援外政策不可或缺的考量。進入到 21 世紀以後,因為緊接而來的恐怖攻擊事件,小布希(George W. Bush)則將援助大幅度地與反恐計畫結合在一起。3

舉例來說,美國在冷戰時期對非洲的主要援外政策,都是因為與蘇聯的角力而來。到了冷戰結束以後,柯林頓開始重視向外輸出民主,並鼓勵非洲國家民主轉型,並且高度依賴美國國際開發總署(United States Agency for International Development, USAID)為主要對外以及對非洲援助機構。到了小布希時期因為反恐的關係,大幅重視對非洲的援助,並且藉由千禧年挑戰公司(Millennium Challenge Corporation, MCC),在強調更能夠精準的應對非洲政治與經濟議題下,提供非洲國家所需的發展資金。同時也藉由「總統防治愛滋病緊急救援計畫」(President’s Emergency Plan for AIDS Relief, PEPFAR)為非洲掃除愛滋病,該項計畫在 2007 年時就佔了美 國對非洲援助的 5 分之 1。到了歐巴馬(Barack Obama)時期,美國對非洲的援外政策基本上延續這樣的作法,但是在其任內則提出 3 個新的計畫促進其發展與改善基礎設施:「電力非洲」(Power Africa)—改善非洲的能源供應;「餵養次世代」(Feed the Future)—支援農業創新並使其自給自足;「貿易非洲」(Trade Africa)—提高非洲對美的出口貿易等。4

上述的援外無疑的都是在美國當前的援外架構下進行。美國援外結構,儘管是以根據 1961《對外援助法案》(Foreign Assistance Act)成立的美國國際開發總署為主要機構,事實上, 多個政府單位也可以提供對外援助,顯見美國在援外上亦屬於高度分權。而且就位階來看,美國國際開發總署縱使肩負著美國援外最主要的任務,但其位階並非部會等級,而是隸屬國務院且對國務卿負責。但其他諸如商務部、財政部等機構,或是非部級的疾病管制署(Centers for Disease Control and Prevention, CDC)、國家衛生研究院(National Institutes of Health, NIH)或是國際開發金融公司(US International Development Finance Corporation, DFC)等,都可以在自己的職權之內提供援外。5 總體上來看,儘管或許會令人有「多頭馬車」之感,但是各個機構根據自己的職能評估與提供援外,也不失為保留政策彈性並靈活運用援外的一個作法。

三、拜登的援外政策:「外交、民主與發展」

拜登在競選總統的過程之中,當時的競選助理,也同時是當前國務卿布林肯(Anthony Blinken)就曾經表示,美國將會把援助(aid)(重新)置於外交政策的核心,並強調「外交、 民主與發展」(on diplomacy, on democracy, and on development)。6 依據這個論述,拜登在 2021 年 5 月提交的 2022 年預算之中,就大幅提高了外交事務與援外預算,達到 638 億美元,並且比起前一年度增加了 61 億美元。

在這一整筆的預算之中,拜登提撥給國務院及其所屬的美國國際開發總署最多經費,達到 585 億美元(增加 54 億美元)。而因為新冠肺炎疫情(COVID-19)因素,美國國際開發總署管理的全球衛生計畫(Global Health Program)經費增加約 150% 左右,達到 35 億美元(前年 為 14.5 億美元)。貢獻在多邊開發機構諸如世界銀行集團(The World Bank Group)項下的國際開發協會(International Development Association, IDA)與非洲開發基金(African Development Fund, ADF)的預算也增加 120% 以上,達到 31 億美元(原為 14 億美元)。7 顯見美國在拜登領導之下,有意藉由援外政策持續擴大自己在世界上的影響力,並且也如同布林肯在競選期間所稱,將會把援助重點放在上述的 3 個要點。本文的觀察是,拜登可能在援外政策上展現較大的彈性,意圖回復或重建美國在援外政策上的影響力與領導力。作法上,在短期緊急的國際事件上提供不受限制的援助,但是在中長期的發展規劃上則延續過去高標準的援外審視原則及作 法。這使美國在當前的援外政策上,也展現與過去略微不一的作法,但是也使得援外政策能夠更符合受援國的利益與美方的需求,避免因為長期要求受援國改善根本問題而飽受批評與怨懟。

舉例來說,受到肺炎疫情的影響,多數開發中以及低度開發國家囿於技術限制或是資金不足的問題,無法發展或是取得疫苗。但截至 2021 年 9 月底,美國除了已經捐贈 1.6 億劑疫苗給這些國家以外,也宣布要在 2022 年 9 月以前再捐贈 5 億劑疫苗。但拜登也同時保證,捐贈疫苗上將不會「附帶任何政治條件」(no strings attached),8 這一點與過去的援外政策有很大的政策差異。因為或許是為了要求受援國能夠從國家根本的治理品質或是經濟基礎建設問題上著手改善,促使國家能夠一勞永逸地永續發展,美國等西方國家與一些國際組織,向來會在援外上增加例如國內經濟與財政結構調整等條件,並以這些條件是否達成作為評估下一期援助的可行性。

然而,或許是因為疫情問題的急迫性,美國無條件的提供疫苗才能夠加速世界的接種率並遏止疫情持續擴散。「不附帶任何政治條件」過去向來是中國援外的特色之一,也因此許多的開發中國家與其綁手綁腳地接受美援,不如優先考量中國的援助,這對美國與中國影響力的此消彼長也有很大的影響。

再者,美國在對抗氣候變遷與全球暖化的問題上,也採取較為積極的作法。例如早在 2009年,各個工業化國家就曾經允諾要每年提供 1,000 億美元給開發中國家對抗氣候變遷,直到 2020 年為止,但是這個金額事實上都沒有達標。在 2019 年時,開發中國家僅接受到 796 億美 元。因此拜登上台以後,重新宣示要籌措這一筆基金。9 美國在本世紀以來,在多個重要的氣候協定與氣候變遷議題上躊躇不定,不僅使得其他國家或是行為人懷疑美國對抗氣候變遷的決心,也因此使得美國漸漸失去氣候問題的發言權。然而,拜登除了以重返重要的氣候協定:《巴黎協定》(Paris Agreement)重新表示了美國在相關議題上的關切程度以外,拜登也在 2021 年 6 月於英國召開的 7 國集團(Group of Seven, G7)峰會,提出「重建更好世界」(Build Back Better World, B3W) 的基礎建設倡議,提供給開發中國家約 40 兆美元的基礎建設經費,此舉則 被認為是與中國的「一帶一路」政策互別苗頭。而根據白宮的說法,這個基礎建設由民主國家發動,不僅強調高標準,也在意整個過程的公開透明。10 易言之,美國的作法在緊急與中長期的援外政策上有別:針對短期疫情問題,美國以不附帶條件的方式大量提供疫苗給受肺炎所苦的國家;但是在中長期有利國家發展的基礎建設上,美國依舊採取一般的作法,審視國家是否符合或是滿足援外條件後,視狀況持續提撥經費。易言之,儘管在審視條件時或許較為嚴格, 但在受援國不履約時,不以「債務陷阱」(例如抵押港口或是機場等基礎建設)要脅,咸信也是吸引開發中國家思考美國援外的一個關鍵因素。11

四、拜登與川普的援外政策比較

跟拜登執政近一年來相比,上一任總統川普的援外政策,則相當明顯地是奠基在「美國優先」(America First)的政策思維上。在促進國內就業並改善所謂「不公平的貿易」思考,並且 認知到中國崛起對美國的威脅,川普對外援助政策採取較為現實主義的考量,重新檢視過去以來援外政策對於國家利益的重要性,並加強援助對美友好的盟邦,但與此同時也刪減在對外政策上與美國採取不同步調的國家援助項目及金額。在優先考量國內議題以及調整過去國際上美國可能遭遇到的不公平待遇之下,川普縮減援外項目以及規模可想而知。

舉例來說,從不同數據來看,川普在 2020 年初期提出的 2021 年總預算之中,就預計將援外預算從 2020 年的 557 億美元刪減至 441 億美元,至於在 2021 年初所提的援外預算之中,也進一步刪減。12 儘管最後在國會審查中,最終在共和與民主兩黨不分黨派差異下共同阻擋了刪減計畫,但也可以顯見川普在援外政策上的保守作法,也可以看到川普政府更期望藉由縮減所謂的不相關支出,改善美國長期以來的赤字問題。

因此,若我們比較川普與拜登的援外政策,則可以看到川普更希望可以將援外預算花在刀口上,並在過去長期投資不見成效的領域中抽身。在兩個主要的發展議題:世界衛生組織(World Health Organization, WHO)的參與以及氣候議題上,川普也都認為多邊參與並沒有太大的效果並且也損及美國利益。這使得川普接連退出《巴黎協定》與世界衛生組織,並對於提供氣候基金乃至疫苗都抱持懷疑的態度。

相對來說,拜登就如同扭轉過去 4 年川普時期的保守政策,開始強調美國的參與及介入, 這便意味著拜登將會增加援外預算。而在政策執行上,重返《巴黎協定》並提供氣候基金,以及終止川普在 2020 年提出將在一年後退出組織,並且無償贈與開發中與低度開發國家疫苗等, 就是美國再次強化援外及其效果的證明。

上述的作法,事實上也是川普與拜登政府時期分別採取單邊主義與多邊主義的例證。就單邊主義觀之,川普在援外政策以及國際事務的參與上以美國優先的思維為依歸,因此嘗試廢止或是重新建構過去被認為不利美國國內經濟與就業機會的援外政策。此舉固然鞏固了國內選民對川普政府的支持度,但是在國際領域上則受到傳統盟邦的質疑與不信任。拜登的作法則是將自己視為國際社會的一份子,除了重返多邊組織與條約並且遵守當前的國際規範及典則以外,藉由在援外政策上的積極性與彈性,重新尋求國際社會其他成員認知美國為最主要國際行為者之一。

不過,不論拜登與川普政府在援外政策上的差異,若我們從美國長期以來在援外上的付出來看,美國提供的援助,還是沒有達到聯合國大會(UN General Assembly)在 1970 年時設定, 先進國家的對外援助金額應該達到國民所得毛額(Gross National Income, GNI)的 0.7% 之目標。13 根據統計數據顯示,美國在 2011 年至 2016 年之間的援外佔比,約在 0.18% 上下,相較於向來在提供援外的比例上超過 1.00% 的瑞典或是挪威而言,僅為這些國家的 6 分之 1 不到。當然,若我們進一步比較金額差距,瑞典在 2016 年時的援外金額為 48.93 億美元,美國則是344.12 億美元,金額為瑞典的 7 倍多。14 若美國真要使其援外達到 0.7% 的門檻,則這個金額在 2016 年時會是 1,370 億美元左右。因此,縱使拜登提出的外交與援外預算達到 6 百餘億美元,從援外本身對開發中國家以及世界議題的重要性來看,實際上還是有相當可以努力跟進步的空間。

五、結語

從過去一年拜登的援外預算以及內容來看,美國在援外事務上已經回復到過去的積極性,並且藉由過去的基礎以及當前疫情的機會,重塑美國在援外上的角色及地位。美國在國際事務上的長久經營,使得國際社會長久以來習慣了美國的參與以及援助,而不論援外的成效以及是否有所謂的政治動機與意圖,國際社會之中的「施與受」,也就如同國內社會一樣,具備資源以及能力者行為者多做以及多付出一些,促使各個成員之間可以逐漸減少差異,相信這是援助的核心理念之一。

此外,有鑑於印太地區在世界舞台上扮演的角色日益吃重,拜登的「重建更好世界」(Build Back Better World, B3W)計畫,也成為拜登在印太戰略中的一項政策選項。比較適切地說,是在援助並且推進各國長久基礎建設發展上,美國重視與價值理念與自己相近的國家交往,並且不強迫受援國家選邊站。15 這體現在布林肯在 2021 年年底出訪印尼、馬來西亞與泰國的訪問之中,就提到將以該計畫援助東南亞相關國家的基礎建設,並且不強調這是「美國為中心的區域或是中國為中心的區域。印太是自己的區域。」16 本文認為,此舉除了有益受援國根據自己的能力與需求選擇最適合的援外計畫,並且因此降低過度依賴某個國家的援外計畫以外,也可以因為尊重受援國的選擇意願,意識形態與理念與美國相近的國家,將更有可能選擇美國提供的援助方案,進而重建與發揮美國在援外政策領域上的影響力。

我國在過去長期以來的經濟發展成果,逐漸地使政府與人民體認到援外的重要性。或許囿於國內多項預算所需產生的排擠效應,當前我國援外預算根據外交部年度報告,在 109 年時約為 0.073%,金額則是新臺幣 143.1 億元。跟經濟合作暨發展組織(Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD)等國相比,我國的援助金額贏過了盧森堡、匈牙利等 8 個國家,但在佔 GNI 比例上還是遠遠不足(最低的希臘佔比為 0.13%)。17 要做好援外工作,提高 自己可以援助的金額以及資源可能是首要。

再者,更積極地參與國際援外項目以及事務也是可以努力之處,並且將資源投注在最需要的地方。不論是否真的具備外交考量,臺灣在新冠肺炎疫情開始之際提供口罩給疫情嚴重的國家,期望可以遏止疫情的持續傳布,對於全球衛生相當有幫助,也可以適度降低對臺灣造成的風險。拜登政府擴大並提升了援外的重要性,並且在多個項目上增強美國的積極性,這都是可以供我們持續參考的地方,也才能真正的使援外預算可以花在刀口上。

註釋

  1. Britannica (2021), “Marshall Plan.”, accessed January 2, 2022, https://www.britannica.com/event/Marshall-Plan
  2. Britannica (2021), “Point Four Program.”, accessed January 2, 2022, https://www.britannica.com/event/Point- Four-Program
  3. Ali Kaya (2021). “What does Biden say about the US aid policy?” DailySabah.com (July 30), Accessed January 2, 2022, https://www.dailysabah.com/opinion/op-ed/what-does-biden-say-about-the-us-aid-policy
  4. Nicholas Westcott (2019). “The Trump Administration’s Africa Policy.” African Affairs, Vol. 18, Issue 473 (October), pp. 737-749.
  5. 我們也可以跟英國的援外機構比較。當前英國的援外負責機構為外交、國協與開發事務部 (Foreign, Commonwealth and Development Office, FCDO),屬部級單位。在此之前,英國的援外機構以及位階經歷過多次演變:1962 年時成立技術合作部 (Department of Technical Cooperation),主責針對前殖民地的援助計畫。這個任務在轉型以後,於 1979 年時被移動(也等於是降編)到外交與國協部下的海外開發局 (Overseas Development Administration),18 年後首相布萊爾 (Tony Blair) 將援外機構提升為國際開發部 (Department for International Development, DFID)。2020 年 9 月,隨著組織再造,國際開發部再次與外交與國協部合併。 參考 Todd J. Moss and Danielle Resnick (2018). African Development: Making Senses of the Issues and Actors (Boulder, CO: Lynne Rienner), pp. 134-137.
  6. Adva Saldinger (2020). “What would Biden’s foreign aid policy look like?” Devex.com (August 19, 2020), Accessed January 12, 2022, https://www.devex.com/news/what-would-biden-s-foreign-aid-policy-look-like-97930
  7. Rob Garver (2021). “Biden budget substantially boosts foreign aid, diplomacy, but raises defense by 1.7%.”VOA News (May 28, 2021), Accessed January 12, 2022,  https://www.voanews.com/a/usa_us-politics_biden-budget-substantially-boosts-foreign-aid-diplomacy-raises-defense-17/6206352.html
  8. 張文馨、張加 (2021)。「拜登主持新冠峰會宣布再捐贈 5 億劑輝瑞疫苗。」《聯合新聞網》(2021 年 9 月 23 日),2022 年 1 月 4 日   檢索,https://udn.com/news/story/6811/5764696;Aljazeera (2021),“Biden announces ‘no strings attached’ global vaccine donation.”, accessed January 4, 2022, https://www.aljazeera. com/news/2021/6/10/biden-announces-no-strings-attached-global-vaccine-donation
  9. 《德國之聲中文網》(2021),「聯合國千億美元氣候基金有解?傳拜登將宣布『好消息』。」,2021 年 12 月 10 日檢索,https://p.dw.com/p/40asB
  10. 《BBC 中文網》(2021),「G7 峰會:美國力推的 B3W 方案浮出水面,40 萬億美元全球基建投資抗衡『一 帶一路』。」,2022 年 1 月 28 日檢索,https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-57459296
  11. 《德國之聲中文網》(2021),「劍指『一帶一路』美將啟動『重建更好世界倡議』。」,2022 年 1 月 28 日檢索,https://www.dw.com/zh/%E5%89%91%E6%8C%87%E4%B8%80%E5%B8%A6%E4%B8%80%E8%B7% AF-%E7%BE%8E%E5%B0%86%E5%90%AF%E5%8A%A8%E9%87%8D%E5%BB%BA%E6%9B%B4%E5% A5%BD%E4%B8%96%E7%95%8C%E5%80%A1%E8%AE%AE/a-59761194
  12. Jeff Mason (2020). “Trump slashes foreign aid, cuts safety net programs in new budget proposal.” Reuters. com (February 20, 2020), accessed January 2, 2022 https://www.reuters.com/article/us-usa-trump-budget-idUSKBN2030PV ; Robbie Gramer (2021). “Trump mounts last-minute attempt to starve funding for foreign aid, global vaccine efforts.” Foreign Policy (January 15, 2021), accessed January 2, 2022, https://foreignpolicy.com/2021/01/15/trump-last-minute-cut-funding-foreign-aid-vaccines-diplomacy-rescission-billions-congress-biden-transition/
  13. Organization for Economic Cooperation and Development (n.d). “The 0.7% ODA/GNI target—a history.”, Accessed January 2, 2022, https://www.oecd.org/development/f inancing-sustainable-development/development- f inance-standards/the07odagnitarget-ahistory.htm
  14. World Bank (2021). “Net ODA Provided, total (% of GNI) ”“Net ODA Provided, total (current US$)”, accessed January 5, 2022, https://databank.worldbank.org/home
  15. Ritika Passi (2021). “Competing Infrastructure in the Indo-Pacif ic: Enter the B3W.” Italian Institute for International Political Studies (August 6, 2021), accessed January 28, 2022, https://www.ispionline.it/en/ pubblicazione/competing-infrastructure-indo-pacific-enter-b3w-31343
  16. Radio Free Asia (2021). “United States Pledges to Help Indo-Pacific Countries Build Better Infrastructure.”, accessed January 28, 2022, https://www.rfa.org/english/news/china/ties-12132021182639.html
  17. 中華民國外交部 (2021)。《國際合作發展事務 109 年度報告》(臺北市:中華民國外交部),頁 3-6。

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