從永續發展目標看 2022 年國際開發援助

蘇昱璇

國立政治大學國家發展研究所助理教授

摘要

經過 2 年的 COVID-19 疫情,2022 年將是各國重新調整援助腳步的時刻。隨著永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)的 2030 大限日近,全球的國際開發援助方向勢必朝永續發展目標靠攏,本文觀察 SDGs 目前的進展,並檢視官方永續發展投入總額(Total Official Support for Sustainable Development, TOSSD)統計指標的試行與所遭遇的挑戰,預計教育、性別平等、海洋資源、陸地生態系統與全球夥伴關係將是各國特別強調的面向,我國可聚焦展示相關領域的成果,並在政府資訊公開上展現回應國際社會的誠意。

關鍵詞:聯合國永續發展目標(SDGs)、國家自願性檢視報告(VNRs)、官方永續發展投入總額(TOSSD)

一、前言

經過 2020 年突然面臨新冠肺炎疫情的措手不及,2021 年隨著疫苗問世與逐漸普及,各國也逐漸摸索出與病毒共存的新生活方式,2022 年將是各國重新調整腳步的時刻。隨著永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)的 2030 大限愈來愈近,全球的國際開發援助方向勢必朝永續發展目標靠攏,觀察 SDGs 目前的進展,將提供 2022 年整體援助政策方向之可能趨勢。

聯合國永續發展高階政治論壇(High-level Political Forum on Sustainable Development, HLPF)為聯合國每年檢視永續發展目標的主要平臺,根據議程規畫,預計 2022 年 7 月舉行的 HLPF 將以「在推進全面實施 2030 永續發展進程之際,從 COVID-19 中重建得更好」(Building

back better from the coronavirus disease (COVID-19) while advancing the full implementation of the

2030 Agenda for Sustainable Development)為主題,並針對 5 項目標進行深入檢視,分別為目標 4(教育品質)、目標 5(性別平等)、目標 14(海洋生態)、目標 15(陸地生態)與目標 17(夥伴關係),基於多數政府會藉由每年 HLPF 的機會展示自己的援助成果,可以預期這 5 項目標將是各國 2022 年的重點,有可能提出著重於以上 5 項目標的新計畫,也勢必在統整、呈現現有計畫時,強調在這 5 項目標的亮點貢獻。此外,聯合國秘書長古特雷斯(António Guterres) 在 2022 年 1 月 21 日的聯合國大會上,提出全球治理的 5 大要務:新冠肺炎、氣候變遷危機、道德破產的金融系統、不安全且不平等的網路環境、全球暴力衝突數量達到 1945 年以來新高。1 上述呼籲可以直接連結到目標 3(健康和福祉)、目標 8(就業與經濟成長)、目標 10(減少不平等)、目標 13(氣候行動)及目標 16(和平與正義制度),並間接呼應目標 4、5、17, 這些面向也勢必是 2022 年各國及跨國組織必須正視的首要挑戰。

二、永續發展目標於 2021 年的進展:目標 1 10

回顧 2021 年的 HLPF,聯合國經濟暨社會事務部(Department of Economic and Social Affairs, DESA)於 2021 年底發布綜合報告(Synthesis Report),2 統整 2021 年於 HLPF 提交報告的 42 國國家自願性檢視報告(Voluntary National Reviews, VNRs)。VNRs 反映一國的中程發展策略,準備報告的過程涵蓋從私部門、公民社會組織、學術界到國際組織各領域專家意見。綜合報告中指出,各國政府將疫情的第 2 年視為進行 VNRs 的關鍵時刻,以使各國付出的努力,朝著富有韌性的復甦方向發展。綜合報告並於最後結論之前增加了一個新的專章,探討各國對於 COVID-19 的應對措施以及整體影響。綜觀 2021 年的 VNRs,所有國家均針對目標 3(良好健康和福祉)與目標 8(就業與經濟成長)進行報告,大多數國家也針對目標 5(性別平等),指出疫情之下更常發生性別暴力。以下逐一簡述綜合報告中論及 17 項永續發展目標的趨勢和行動:

目標 1「消除貧窮」:許多政府表示貧困必須被視為一種多維(multidimensional)現象,不僅限於收入和支出,而涵蓋教育、健康、居住、其他社會服務以及有關性別的不平等。世界銀行(World Bank)估計,新冠肺炎疫情將逆轉 1990 年至 2017 年期間全球極端貧窮人口減少的趨勢,2020 年全球約有 8,800 萬至 1.15 億人因 COVID-19 的影響而陷入貧窮,成為 1990 年以來首次全球貧窮惡化的時期。3 然而,雖然疫情造成許多極端貧窮,部分國家仍成功減少貧窮程度, 但即使過去幾年減貧已有進展,仍亟需強化統計能量、提升數據品質、補足缺乏數據的面向。

目標 2「消除飢餓」:疫情使農業生產原料的分配不易,農民與消費者的購買力下降,並進一步降低飲食品質與營養攝取,貧窮族群尤甚。許多開發中經濟體指出,基於惡劣氣候衝擊以及全球市場波動,農業產量也隨之波動,對於肩負確保糧食安全重任的農民而言,如何實施結構性政策,此時便格外重要。農業能量較高的工業化國家則在他們的 VNRs 中強調永續與有機農業。許多政策已經嘗試創建食物分配網絡、追蹤並確保弱勢地區孩童的營養攝取、確保食物生產、適應氣候變遷、減少食物浪費、以及積極肯認女性在食物生產上的重要角色。

目標 3「健康和福祉」:所有國家均報告在此目標上的進展,肯認需要透過創新和數位化, 使衛生措施現代化,以對抗仍在持續的疫情並解決健康狀態下的潛在問題。許多國家為了對抗疫情,擴張其原有的健康保險體制,或開始實施全民健康保險。醫療人員短缺成為最重大的挑戰之一,建立良好的衛生保健財政系統以強化醫療系統、防止醫療中斷,也是各國強調的重要課題;許多國家亦指出,需要強化與全球衛生參與者協調的重要性,才能為未來的衛生危機做好準備並弭平差距,例如 ACT 加速計畫(Access to COVID-19 Tools Accelerator)做為對抗 COVID-19 的全球平臺,便極為重要。

目標 4「教育品質」:人道危機與疫情對全球的教育都帶來巨大壓力,由實體到線上學習的轉換過程,加劇了國內以及國與國之間的不平等,許多國家對原本缺乏足夠遠距學習設備的弱勢族群投入新的資源,疫情以及隨之而來的教育數位化,都凸顯了永續發展核心精神「不遺落任何人」的重要性。

目標 5「性別平等」:多數國家指出疫情之下到處出現與性別相關的暴力,包括伴侶的家庭暴力、性暴力、心理暴力、情感暴力和身體暴力。VNRs 中提到所得不平等、無薪家務勞動、透過科技增進女性賦權的議題,許多國家亦分析政府職位中女性的數量,例如日本通過第 5 次男女平等基本計畫,其中具體指標包括提高女性在國會的比例:眾議院目前女性比例為17.8%、參議院 28.1%,目標設定於 2025 年前均達到 35%。

目標 6「淨水與衛生」:取得乾淨用水攸關人民能否透過洗手以預防傳染病擴散,有些國家在此目標上呈現進展,許多國家則仍強調氣候變遷造成的挑戰,以及都市地區通常比鄉村地區較易取得穩定水源以及衛生服務。例如卡達建立了中東第一個家庭固體廢棄物處理設施,以生產有機肥料、發電和沼氣;安地卡及巴布達、玻利維亞、馬紹爾群島均指出,妥善運用雨水可以成為一種替代水源。

目標 7「可負擔能源」:許多國家強調能源取得的普及性、能源效率、以及發展再生能源, 其中以太陽能受到最多討論,例如辛巴威在都市地區安裝了超過 1,200 盞太陽能路燈;許多國家也提到交通運輸部門的永續性,例如挪威目前超過 50% 的新車是電動汽車,從 2025 年起更僅將銷售電動汽車,並於 2030 年進一步提高二氧化碳稅。

目標 8「就業與經濟成長」:所有 VNRs 均討論到此目 標,許多進展來自非正式經濟(informal economies)的普及,而女性在非正式勞工則占多數;青年失業問題亦普遍出現在半數以上的提報 VNRs 國家。其他議題包括:永續旅遊業是一些國家的經濟驅動力;中小企業(small and medium enterprises, SMEs)或微中小企業(micro, small and medium-sized enterprises, MSMEs)的重要性;以及透過增加行動銀行(mobile banking)的使用率,努力增進社會內部以 及男女之間的平等。

目標 9「工業,創新基礎建設」:永續公共基礎建設的可用性和可近性(availability and accessibility)仍然是一些國家面臨的重大挑戰,特別是在偏遠地區和快速發展的都市地區。一些國家持續面臨能源與網路供應不穩等供給面限制,對工業和製造業造成不利影響。在某些國家,高昂的外債負擔阻礙了對創新、工業和基礎建設的進一步投資。一些其他的政策包括:擴張工業部門、從石油部門轉為多樣化、將傳統工業部門升級為使用更永續之生產方式的工業和製造業;一些國家強調企業家精神的重要性,並推動中小企業在此目標上做出積極貢獻。

目標 10「減少不平等」:2021 年的各國 VNRs 廣泛討論此目標,聚焦於使不同種族、年齡、身心障礙者、國籍、宗教、性別享有同樣的機會,許多國家亦指出顯著的城鄉差距。

三、永續發展目標於 2021 年的進展:目標 11 17

目標 11「永續城市」:許多國家討論都市更新行動,以及如何發展出更永續的城市與社區。針對住宅品質與可負擔性,許多國家強調關於非正式住區(informal settlements)與都市貧民窟的挑戰;有些國家致力讓交通運輸基礎建設更為氣候友善(climate friendly)並減少汙染, 許多國家則討論降低災害風險的策略以適應變動的環境。

目標 12「責任消費與生產」:本目標強調經濟成長必須與破壞環境及過度開發自然資源脫鉤,許多國家於 VNRs 進行人均物質密度(material intensity per capita)4 的分析,或提到 2012 年於聯合國永續發展會議提出的永續消費與生產模式之 10 年方案框架(10 Year Framework of Programmes on Sustainable Consumption and Production Patterns, 10YFP),藉由提供更多消費者資訊,喚起大眾意識,以具體從源頭減少消費。

目標 13「氣候行動」:大多數政府強調減少排放量,並將做好各區域減輕災害風險的準備工作列為優先任務。各國指出各自區域面臨的氣候變遷影響,以及回應《巴黎協定》(Paris Agreement)的具體措施。部分國家提及停止森林退化(forest degradation)以及其他處理氣候變遷下環境影響的策略,例如尼加拉瓜制定了 2040 年前使排放量和森林砍伐減少 50% 的策略, 馬來西亞也推動透過碳權和非碳效益提供保護森林的誘因;幾個國家表達對於綠色氣候基金(Green Climate Fund)的承諾,包括已開發國家繼續支持並貢獻基金,開發中國家描述在國家 層級上如何配合。

目標 14「海洋生態」:除了保護漁業資源,許多國家強調海洋生態系統和生物多樣性之保育,也承諾減少塑膠廢棄物和海洋垃圾,以解決塑膠微粒問題,並指出海洋科學與藍色經濟也 需要更健全的制度,例如非洲維德角共和國特別推廣藍色經濟的創業,並實施「海洋校園」, 亦即在高等教育、學術研究、技術及專業訓練中均加強海事教育。

目標 15「陸地生態」:本目標的報告中重申人類活動跟氣候變遷對於生物多樣性、土地使用、森林與野生動物的負面影響,保育陸地生態系統面對的挑戰,包括森林濫伐、沙漠化、土地退化、阻止生物多樣性喪失和保護受威脅物種等。例如埃及正在與其他非洲國家合作修建綠色長城,努力在整個撒哈拉地區植樹造林以防治沙漠化。

目標 16「和平與正義制度」:本年度的 VNRs 在此目標上主要聚焦於貪腐及其預防,各國指出外在事件嚴重限制強化法治與民主的能力,有些提到高比例人口流離失所或遷徙的危急情形,一些國家的地方暴力和高犯罪率問題嚴重。儘管工業化與高收入經濟體並未嚴重遭受貪腐或高犯罪率的影響,仍面臨重大挑戰;領導永續發展的國家加強了對積極促進和平建設、機構能力和人權等全球議程的承諾。

目標 17「全球夥伴」:各國認知需要重振全球夥伴關係,並加強各級多方利害關係方夥伴關係,以確保從 COVID-19 疫情中可持續復甦。丹麥宣布支持並有意通過即將在非洲、加勒比海、太平洋國家之間達成的新夥伴關係協議,內容包括改善投資條件、貿易促進、區域整合、人權與永續。低收入國家強調,在疫情之前,外債高築、貧困加劇、基礎建設崩潰和犯罪率上升等問題都已威脅到永續發展,建立夥伴關係的必要性已經很明顯;事實證明,由於財政資源不足、缺乏多邊貿易體系、貿易限制、缺乏關鍵數據,應對上述挑戰極為困難。大多數國家都反映,強化國內資源動員、解決政府收入下降的問題,在疫情期間格外重要。

綜合報告中亦指出,在許多國家,國家本身的發展計畫或戰略是實施《2030 年議程》 和 SDGs 的主要工具,成為促進永續發展的協調與整合路徑。更多國家注重以次國家(sub- national)層級實施永續發展目 標,自願地方審查或自願次國家審查(Voluntary Subnational Reviews, VSRs)愈來愈受歡迎;一些國家明確指出地方化有助於實現成 SDGs,並強調中央和地方政府之間建立有效連結和垂直整合的重要性;疫情造成的挫折和限制,使得制度安排難以有效,而對議會和地方政府參與的重視程度則與 2020 年的報告略有不同;整體而言,2021 年的報告顯示了對 2030 年議程「不遺落任何人」的廣泛認可。 蒐集、處理、分析、發布可靠、即時、高品質、分項的各指標數據,是執行循證決策(evidence-based policymaking)的基礎,支持全國統計系統提供完整的數據也是達成 SDGs 所基本必須的。在 2021 年的 VNRs 中,幾乎所有國家都將數據納入報告,半數包含詳細的統計附錄。數據落差、蒐集和分項仍然是各國面臨的主要挑戰,為加強國家統計能力,各國採取的措施包括使用新科技改善資料蒐集、分析與可近性,使用非傳統數據來源等。例如丹麥統計局使用實驗統計資料刻劃疫情影響、辛巴威國家統計局與世界銀行和聯合國兒童基金會(United Nations International Children’s Emergency Fund, UNICEF)合作,設計高頻率電話家戶訪問,以 衡量疫情對社會及經濟的影響。

四、TOSSD 的試行與挑戰

同樣攸關各國援助方向,另一項與數據有關的發展是官方永續發展投入總額(Total Official Support for Sustainable Development, TOSSD)的建置。TOSSD 於 2015 年阿迪斯阿貝巴之會議中被首次提出,由經濟合作暨發展組織(Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD)負責執行,主要透過增加透明度及監測全球開發援助金流的方式,嘗試呈現所有支持永續發展及 SDGs 的官方資源、以及官方動員的私部門資源,來補充政府開發援助(Official Development Assistance, ODA)在統計 SDGs 中的不足之處,是監督 SDGs 重要的一環,且直接呼應目標 17 ──加強執行手段,重振永續發展的全球夥伴關係。5 根據 2021 年 12 月的第 14 次 TOSSD 工作小組會議,COVID-19 疫情危機使得要實現《2030 永續發展目標議程》的財務缺口更加龐大,2019 年開發中國家的財務缺口估計為 2.5 兆美元,到了 2020 年更增加 50% 至高達 3.7 兆美元。因此,如何動員各部門、以及金融市場中的各種資產來達到 SDGs,顯得至關 重要。6

為了測試 TOSSD 概念與提報操作過程,歐盟(European Union, EU)與 OECD 於 2019 年 進行一波數據調查,研究指出調查中 18% 至 26% 的資源,是因 TOSSD 的計算方式才被囊括納入,TOSSD 將能補足對於國際公共財的重要資訊,是適合傳統捐助方、南南合作援助方與多邊組織的衡量框架。7 自 2018 年至 2021 年,TOSSD 工作小組陸續在菲律賓、塞內加爾、哥斯大黎加、奈及利亞、布吉納法索、印尼、智利 7 國進行前導研究,以菲律賓為例,研究發現流入菲律賓的 TOSSD 約 35 億美元,將近菲律賓所接收 ODA 金額的 2.5 倍。8

TOSSD 的推行也並非理所當然或自然普及,世界銀行在 2016 年曾針對 TOSSD 提案提出評論,指出 TOSSD 立意良善,但仍無法做為單一指標。世界銀行指出,從接受援助者的角度檢視,應是較有效且有意義的衡量方式,但 TOSSD 強調從援助提供者的角度計算,將增加追蹤數據的困難,並與現存的通報機制重疊。尤其是 TOSSD 強調納入私部門的貢獻,但私部門單位的所在位置與所屬國家經常同時為不同國家,某國透過多邊發展銀行(multilateral development bank, MDB)執行的金額,也會有計算歸屬上的困難。世界銀行亦建議應從方案層級使用購買力平價(Purchasing Power Parity, PPP)進行計算,而非從援助提供者的層級進行 PPP 計算。9 以 2021 年提報 VNRs 的國家而言,TOSSD 並未出現在日本、德國、丹麥、中國等援助大國或任一我國邦交國的報告中,少數國家如瑞典,也僅輕描淡寫提及瑞典應該為發展衡量金流的數據做出貢獻,例如在 TOSSD 框架下參與,但也在其他框架下進行,意味著 TOSSD 僅為多種框架之一,尚未成為代表性指標。10

五、我國援外工作持續呼應永續發展目標

在 2021 年的 VNRs 中,我國邦交國巴拉圭在其 VNRs 中將國合會列為雙邊合作夥伴,並記錄微中小企業輔導體系能力建構計畫、醫療資訊管理效能提升計畫、蘭花商業生產輔導計畫、 魚苗繁養殖計畫之計畫內容與成果。國合會在眾多國家執行眾多計畫,尤其是與環境永續相關的努力近年來受到愈來愈多關注,也是國合會 6 大主軸業務之一。

若針對 2022 年 HLPF 將聚焦的 SDGs,我國亦有許多關於教育、性別平等、海洋資源的跨國行動仍在持續進行中:國合會在疫情期間將以往邀請學員來臺的教育訓練改為線上 TaiwanICDF School,擴大受惠者;民間跨國非營利組織也持續努力,例如 2015 年始創辦的「遠山呼喚」,原本支持尼泊爾大地震後震央學童復學,疫情下因臺灣創辦人及團隊難以親赴尼泊爾,不僅培力尼泊爾在地青年團隊,成功與當地政府合作發送疫情學習包,臺灣本部甚至轉型成亞洲人才孵化器,資助並遠距培訓越南、印尼、柬埔寨、緬甸、菲律賓等國家的青年投 入教育方案;性別平等與環境永續均為國合會 2030 策略規畫,意指即使許多計畫並非以上述兩者為主軸,仍將針對計畫中觸及性平或環境之面向予以橫向檢查(cross-cutting)檢核;海洋資源一方面與我國在南太平洋島國的長期耕耘高度相關,也可與國內海洋相關院校系所合作,參考其他國家加強海洋教育、海事教育的作法。

六、結論與建議

隨著 2030 年的 SDGs 大限接近,本文檢視 SDGs 目前進展,探討全球國際援助的方向。根據上述討論,TOSSD 仍處於試行階段,我國基於特殊國際處境,可以透過城市的地方自願檢視報告(Voluntary Local Reviews, VLRs)等方式展現與國際同步的努力。TOSSD 要能夠進行的一個關鍵在於政府資訊公開,誠如 2021 年的 VNRs 中,幾乎所有國家都根據數據呈現 SDGs 進展情形,其中約一半的國家包含統計附錄,有些國家將 VNRs 準備進程與全國政策時程整合,這樣的成果需要從國會到主計部門的共同積極參與。此外,如能爭取在更多國家的 VNRs 中忠實呈現上述相關努力成果,將是我國積極參與國際社會的有力證明。

註釋

  1. United Nations (2022), “Secretary-General Urges Action to Extinguish ‘Five-Alarm Global Fire’, as He Presents Annual Report on United Nations Work, Priorities for 2022 in General Assembly,” https://www.un.org/ press/en/2022/ga12401.doc.htm
  2. United Nations (2021), “2021 Voluntary National Reviews Synthesis Report,” https://sustainabledevelopment. un.org/content/documents/294382021_VNR_Synthesis_Report.pdf
  3. Goal 1: End poverty in all its forms everywhere, United Nations Sustainable Goals, https://www.un.org/sustainabledevelopment/poverty/
  4. 根據聯合國定義,物質密度為國內物質消費除以國內生產毛額(Gross Domestic Product, GDP)之比例, 此指標用於提高原物料有效使用,以促進自然資源保育、減少基於原料提煉、材料加工、製造和廢物處理 的 環 境 破 壞。https://www.un.org/esa/sustdev/natlinfo/indicators/methodology_sheets/consumption_production/ material_intensity.pdfhttps://www.un.org/sustainabledevelopment/poverty/
  5. 更多中文介紹可參閱鄭晏宗、宋淳暄(2021)。〈新趨勢、新方法 ─「官方永續發展投入總額」(TOSSD) 的概念與意涵〉,《外交部通訊》39(1):頁 22-29。
  6. OECD (2021), “Mobilising institutional Investors for financing sustainable development: possible follow-up work by the Task Force,” https://www.tossd.org/docs/Item%201%20-%20Mobilising%20Institutional%20Investors.pdf
  7. Bejraoui, A; V. Gaveau; M. Berbegal-Ibanez; G. Delalande; J. Benn. (2020). “Lessons learnt from the 2019 total official support for sustainable development (TOSSD) data survey.” OECD Development Co-operation Working Papers, No. 84, OECD Publishing, Paris.
  8. Delalande, G; R. Halvorson-Quevedo; C. Sangaré. (2018). “The Philippines’ Perspective on TOSSD.” OECD Development Co-operation Working Papers No. 42, OECD Publishing, Paris.
  9. OECD (2016), “World Bank Group Comments on TOSSD proposal,”  https://www.oecd.org/dac/financing- sustainable-development/World%20Bank%20Group%20-%20comments%20on%20TOSSD%20Compendium.pdf
  10. United Nations (2021), “Voluntary National Review 2021. Sweden Report on the implementation of the 2030 Agenda for Sustainable Development,”  https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/279582021_VNR_Report_Sweden.pdf

發表迴響

在下方填入你的資料或按右方圖示以社群網站登入:

WordPress.com 標誌

您的留言將使用 WordPress.com 帳號。 登出 /  變更 )

Twitter picture

您的留言將使用 Twitter 帳號。 登出 /  變更 )

Facebook照片

您的留言將使用 Facebook 帳號。 登出 /  變更 )

連結到 %s