《巴黎協定》第 6 條 機制於國際發展合作計畫之意義

范建得 *、連振安 **

摘要

隨氣候變遷加劇,世界各國已充分意識到氣候危機之迫切,並於 2015 年通過具有法律拘束力之《巴黎協定》(Paris Agreement),期能透過匯集各國自定減碳貢獻(National Determined Contribution, NDC)之集體合作法制框架,共同應對氣候變遷所帶來的威脅;其中,第 6 條規定所揭示之市場與非市場機制,則係各國在履行 NDC 承諾過程,必須用以調和其成本並創價所賴之關鍵設計。目前,我國除亦已將 2050 年淨零碳排(Net Zero Emissions)納入政策與法制外,面對 2030 《巴黎協定》帶動的全球減碳趨勢與壓力,如何善用國際發展合作計畫(國合計畫)之成果,將其轉型為符合《巴黎協定》第 6 條所提供多元減碳機制之要件,並取得應有之國際可轉換減碳成果(Internationally Transferred Mitigation Outcomes, ITMOs),或其他以做為我國或受援國履行國家自定減碳義務,抑或追求永續之用,實為我國應重視的努力方向。本文擬以我國幾個成功的國合計畫為例,分別示範說明《巴黎協定》第 6 條所揭示各類市場或非市 場機制之適用機會,進而嘗試提出我國得據以強化國合計畫減碳效益的機會。

關鍵詞:氣候變遷、巴黎協定、國家自定減碳貢獻、國際可轉換減碳成果、市場及非市場機制

一、前言

近年來,全球極端氣候事件頻傳,而 2019 年至 2021 年間澳洲備受全球關注的大火及嚴重洪災,已被澳洲政府及科學研究認定,1 係與澳洲礦業及化石燃料的發展密切相關,2 這是一個罕見由國家承認其發展策略與氣候危機間具有因果關係的事例,也顯示出自 2016 年生效、具法律拘束力之《巴黎協定》(Paris Agreement)的重要性。《巴黎協定》之主要目標,在於將全球暖化之升溫控制於工業化前排放基準 2℃以下,並以戮力達到政府間氣候變遷專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)期許控溫 1.5℃之標準。3 遺憾的是,IPCC 於 2021 年 8 月所發布之最新《氣候變遷報告 2021》(Climate Change 2021),又稱第 6 次評估報告(Sixth Assessment Report, AR6),4 其中已嚴肅地指出,地表升溫已達 1.05℃,且極有可能於2040 年前突破 1.5℃的升溫上限,並呼籲各國必須於未來 10 年大幅減碳,於 2050 年實現淨零碳排(Net Zero Emissions)。

我國蔡英文總統亦於 2021 年 1 月 1 日的新年談話中,關切全球氣候治理議題,並強調我國應找出最符合臺灣未來永續發展的氣候治理路徑,且讓減碳挑戰化為產業投資、創造出就業的新機會,期為臺灣的永續發展找出新方向。5 同日,外交部亦指出,臺灣為因應國際間 2050 年淨零碳排的趨勢,將持續關注國際發展,使臺灣相關政策不落人後。6 準此,如何讓臺灣在落實 2050 年淨零碳排願景過程,兼顧產業投資、創造就業的新契機,應係我國因應氣候危機的必要思維;這其中,《巴黎協定》第 6 條之規則書(Rulebooks)預計在《聯合國氣候變化綱要公約》 第 26 屆締約方會議(United Nations Framework Convention on Climate Change 26th Conference of the Parties, UNFCCC COP26)通過,對臺灣而言,這個落實《巴黎協定》所賴之最後拼圖,也將是我國實現蔡總統期許必須善用之市場與非市場遵約機制(Market & Non-Market Mechanisms, MNMM)。

目前我國隨新修《溫室氣體減量及管理法》(簡稱「溫管法」)已將市場機制納入法制中,7 至於針對非市場機制之理解,仍有待進一步之掌握,然則,證諸我國「國際合作發展基金會」(下稱「國合會」)在過往持續協助開發中國家於永續面向上之投入,似乎已可以是我國實踐第 6 條所揭示多元機制之範例,若能透過檢視「國合會」既有案例於 MNMM 機制之合規程度,將是我國聯結年底《巴黎協定》完全實施後,第 6 條規則書將開啟之新契機,並做為我國在國際間取得國際可轉換減緩成果(Internationally Transferable Mitigation Outcomes, ITMOs)的示範。

準此,本文擬先就《巴黎協定》第 6 條創設的各項機制加以介紹;其次,則就善用這些機制於我國之多樣政經意義加以闡述,並挑選我國「國合會」之例示案例,據之就如何將這些類型的援外案件,精化為能符合《巴黎協定》第 6 條規定之多元國際減碳個案加以推演。最後,則嘗試就我國如何藉由國合體系來嫁接 MNMM 機制,並有益於我國氣候政策及國家淨零碳排願景之達成,提出具體建議。

二、《巴黎協定》第 6 條揭示之主要機制

首先,對於氣候公約遵約機制(Compliance Mechanism)之了解,應始自 1997 年的第 3 屆締約方大會(COP3)通過,而遲至 2005 年生效的《京都議定書》(Kyoto Protocol),其中揭示一般所稱的「京都機制」(Kyoto Mechanism),嚴格來說,這正是《巴黎協定》第 6 條規定之前身。《巴黎協定》第 6 條延續上述「京都機制」的理念,除以「合作方法」(Cooperative Approaches)及 ITMOs 為核心之市場機制外,並擴大及調適(adaptation)所賴「永續發展機制」(Sustainable Development Mechanisms, SDM)等政策導向之「非市場方法」(Non-Market Approaches, NMAs),用以填補所謂排放落差之問題,俾利於落實 2050 年之淨零碳排;以下謹摘要介紹第 6 條之主要規定於後。至於《巴黎協定》第 6 條與原「京都機制」之最大不同在於, 後者係採取由上而下,要求工業國家承諾減碳義務之模式,並以氣候公約的專責理事會,來負責管理以計畫型減碳方案為基礎的市場機制;相對而言,《巴黎協定》則採取自下而上、去中 心化之設計,容留全體締約方透過多元的市場與非市場機制,集體參與減碳之空間。

(一)第 6 條第 2 項(Art. 6.2)之合作方法與 ITMOs

有關減碳之合作方法以及 ITMOs,主要揭示在《巴黎協定》第 6 條第 2 項之規定中,其重點在於締約方得於自願參與的合作方法中,將所獲 ITMOs 用於「國家自定減碳貢獻」(National Determined Contribution, NDC)、促進永續發展並確保環境品質(environmental integrity)和透明度(transparency);此外,在治理方面,並應採用健全的核算方式,避免雙重核算(double counting)。

所謂的合作方法,如下列圖一所示,係指由一國(例如臺灣)透過減碳合作方案、依據 合格之方法學,提供資金與技術給其他國家(接受方),並將該計畫交由雙方國家各自監管, 此即所謂之非集中式管理。其後,接受方得透過合作方案之減排活動依據減量方法所產生的ITMOs,在用以扣抵國家(接受方)NDC 之既有排放之減排義務及新增排放量後,將剩餘之ITMOs,依合作方案之約定,轉移給提出合作方案之國家(例如臺灣),使之能將其用於履行 NDC 之義務,亦即在達成國家總量管制排放量後,尚須填補的 NDC 減量缺口。這種合作方法 正是一個自下而上,且去中心化管理的標準模式。

除合作方法外,本項亦提出了所謂的 ITMOs 交易制度。其運作方式如下列圖一所示,係由一國(例如臺灣)提供資金予其他國家,來換取其他國家(接受方)在 NDC 減量目標範圍內尚未用以扣抵既有排放量之 ITMOs,來履行自己(及臺灣)承諾之 NDC 義務,這是與現行歐盟排放交易制度十分相似之設計。至於可供扣抵之 ITMOs 主要來源有二;其一,是購自他國之 ITMOs,其二,是依第 4 項規定(Art. 6.4)藉由永續發展計畫,依核可之計畫與部門別減緩活動所產生經驗證之排放減量額度(A6.4ER)。至於交易平台之監理部分,仍係取決於雙方之非集中式監管。

目前,隨各方日益肯認調適資金的重要性,也因此對於第 6 條各項所設計機制及其與調適資金間之聯結方式或程度,給予高度關切。目前的爭議重點在於是否應將第 2 項與第 4 項之功 能一視同仁?以及應否對第 6 條第 2 項的減緩成果採強制抽成制(Share of Proceeds)以供調適 之用;最近的討論傾向認為,此項作法未有法律依據,且有可能阻礙減緩行動,故有提出,即便要採用,也不適用於特定類型合作計畫之說。8

圖一 合作方法與國際間可轉移減緩成果示意圖

資料來源:工研院連振安工程師繪製

(二)永續發展機制(Sustainable Development Mechanism, SDM)

《巴黎協定》第 6 條第 4 項則提出了一項創新的設計,可供締約方得藉由促進減排來支持永續發展;但相對於上述第 2 項之機制為去中心化,SDM 則維持了必須接受指定機構監督之集中管制;其重點在於對應下列之新需求:1. 在促進減緩排放之同時也能促進永續發展;2. 提供誘因給參與減緩活動之公私實體(public and private entities);3. 促進地主國家(host country)減少排放,並因此受益,同時提供給其他締約方用來履行其國家自定貢獻義務;4. 實現《巴黎協定》以集體方式(collectively)來「減緩全球總排碳量」(Overall Mitigation in Global Emissions, OMGE)之目標。

具體言之,SDM 有若「京都機制」下「清潔發展機制」(Clean Development Mechanism, CDM)的間接版。如圖二所示,其運作方式為由一締約方依據 SDM 方法學,提供資金、技術予地主國,地主國則可將執行 SDM 計畫後所產生之「減量方法額度」(A6.4ER)轉移至提供資金與技術的締約方,供其履行 NDC 義務之用。然目前對於是否允許不屬地主國家 NDC 範圍內之減排成果,被用於履行其他締約方之 NDC,而無須相對進行減碳承諾基線之調整(corresponding adjustment),以及現有 CDM 制度如何過渡至 SDM 的問題 9,則尚存爭議。

圖二 永續發展機制之示意圖

資料來源:工研院連振安工程師繪製

(三)非市場方法(Non-Market Approaches, NMAs)

除上述之市場方法外,《巴黎協定》第 6 條第 8 項特別加入了所謂的非市場機制,如圖三所示,NMAs 係允許由一締約方提供資金、技術、能力建構予其他國家,協助該國進行減緩或調適活動,其因此產生之減量額度,則可被用於履行受援助國家之 NDC 義務,抑或成為該國投入 ITMOs 交易市場之額度。與上述市場機制不同之處在於,提供資金、技術、能力建構的投資方,並不能直接取得或掌握減碳成果,僅能獲得技術擴散、產業發展與國際合作之效益。 就此,其立意雖佳,然目前有部分開發中國家正呼籲此種計畫之執行應採用全球生命週期方法(global lifecycle approach)來實施,以避免有些國家將停止使用的設備再轉售給開發中國家。10

圖三 非市場方法之示意圖

資料來源:工研院連振安工程師繪製

三、我國國際合作成功案例於《巴黎協定》第 6 條之適用

綜上,由於《巴黎協定》第 6 條也採取了自下而上的非集中式管理模式,這將讓我國能享有較大之參與規劃空間。準此,本文希望藉由檢視過往國合會成功案例於《巴黎協定》第 6 條規定之適用可能;一方面做為擴大我國海外合作計畫之多元政策效用,另一方面則以之作為我國聯結該條各項機制之示範。

(一)緬甸太陽能光電計畫(2014-2015)11

由於緬甸供電不足、電網分配及電力使用不均,影響民眾日常生活、教育、健康及安全甚鉅,也衝擊當地經濟發展。經我國派遣專家實地訪查評估,認為緬甸適合開發太陽光電,由於我國太陽能光電技術相對完整且具產業鏈優勢,故決定協助緬甸發展太陽能光電。在規劃上,將由我國提供資金與技術,於緬甸偏鄉地區設置獨立型(off-grid)的集中式供電系統,後續並導入在地自主管理之永續經營模式。此外,亦設置集中式的太陽光電系統、省電燈泡,提供家戶與公共設施電力,用以解決公私場所供電不足的問題。

自《巴黎協定》第 6 條創設之機制來看,本案可全面嘗試藉由該條提出的 3 種路徑來提升其計畫之國家減碳或環境永續效益。首先,得依據第 2 項合作計畫之規定,透過兩國簽署之合作計畫來執行公約認可之減量方法,讓我國取得分享由此產生之 ITMOs 的機會;其次,則係依據第 4 項之規定,將計畫按 SDM 方法學產生的 A6.4ERs,透過轉讓程序移轉至我國,使之成為可供我國履行國家 NDC 之用的 ITMOs 扣抵額度。此外,除這兩種分別採用第 2 項及第 4 項之市場機制外,本計畫亦得選擇僅由我國提供資金、技術與能力建構給(受援)地主國,但不主張取得 ITMOs,而是僅於雙方之國家報告(National Report)加以揭露,以做為雙方合作參與《巴黎協定》集體減碳之實績(Collective Efforts),而這正是第 8 項 NMAs 機制之應用。

(二)約旦大安曼市固體廢棄物計畫(2017-2018)12

雖然約旦位處富含石油之中東地區,但其有 96% 的能源仰賴鄰近國家的供給。為能降低對進口能源的依賴,約旦積極發展再生能源。再者,約旦首都大安曼市受到人口快速成長及難民移入,且僅有一個衛生掩埋場,每日需處理 4,000 噸固體垃圾,使垃圾處理問題日趨嚴峻。 隨「轉廢為能」(waste-to-energy)興起,我國國合會與歐銀(European Bank for Reconstruction and Development, EBRD)合作成立「歐銀綠色能源特別基金」,共同提供貸款資金協助大安曼市,將垃圾帶來之沼氣轉化為綠色能源的新技術,並導入處理固體廢棄物的技術。該計畫得每年減少 20 萬噸的排放量,有助於約旦達成其 NDC 的目標。具體而言,當時本案之技術與執行部分係由國際第三方或當地提供,我國則參與提供部分資金。

自《巴黎協定》第 6 條機制的角度觀之,上述第 4 項的 SDM 及第 8 項的 NMAs 這二種路徑,均有其適用可能。在前者,我國得利用提供資金,依據 SDM 之方法來執行此固體廢棄物計畫,並透過轉讓程序,將所產生之 A6.4ERs 減碳成果移轉至我國,使之成為可供我國履行國家 NDC 義務之 ITMOs 扣抵額度。其次在 NMAs 部分,我國同樣得透過投入資金、能力建置資源來掙得第 8 項之效益,但並不去取得該計畫之 ITMOs,而僅在雙方的國家報告中加以揭露。 此時,雖說沒有直接貢獻給我國之減碳效益,然則卻能使原本的國合計畫轉型成為臺灣及受援國履行公約義務之方案。

(三)貝里斯城市韌性防災計畫(2019-2020)13

貝里斯係常常遭遇極端氣候變遷影響之國家,加以其都市發展快速,使水文循環特性改變,更加劇了衝擊之程度。根據德國觀察協會(Germanwatch)之估計,1922 年至 2011 年間, 因極端氣候造成貝里斯之損失達國民生產毛額(Gross domestic product, GDP)的 7%,且每 10 萬人中有 19 人死於自然災害。因此,我國協助其應用地理資訊系統(Geographic Information System, GIS)建構水災早期預警系統,並將之整合於貝里斯災害防救體系中,建立貝里斯防救災基礎圖資資料庫、高解析度預警模型,實質減少因水災所導致的傷亡財損。

自《巴黎協定》第 6 條的角度觀之,此計畫應屬得依據第 8 項之規定,由我國藉投入資金與能力建構之非市場方法,去協助貝里斯因應氣候危機之 NMAs 計畫,雖然計畫本身並非以產出減排額度為目的,但雙方的國家報告同樣必須加以揭露。再者,經進一步檢視,「貝里斯城市韌性防災計畫」與綠色氣候基金(Green Climate Fund)資助之菲律賓「複合有害衝擊預測與早期預警系統建置」(Multi-Hazard Impact-Based Forecasting and Early Warning System for the Philippines)計畫相似,14 這也使我國得以進一步思考如何為此類計畫導入國際性基金,例如調適基金(Adaptation Fund)、綠色氣候基金等,以擴大融資效益之可能性。

四、結論與建議

解決氣候危機已成為國內當前的優先政策,而同時追求國內綠色成長與就業,則為蔡總統所強調之重點事項,也是我國新修《氣候變遷因應法》(草案)所關切者;而除了在回應《巴黎協定》的全球控溫及減碳要求外,我國實應善用新舊溫管法制所提供之國際抵換空間,將國際合作能產出之減碳或調適績效轉換為我國擬定 NDC 之額度或 ITMOs。準此,我國若能善用既有的國際合作軟實力,藉由《巴黎協定》第 6 條提供的 MNMM 機制,進一步以「碳」議題做 為擴大我國國際發展合作計畫範疇效益之基礎,則在深化國際合作關係之餘,將有助於我國達成階段管制 NDC 之減碳目標、帶動綠色科技的擴散、綠色金融之發展,並補強我國產業調節減量成本之工具,進而充實我國因應氣候衝擊所需資源。自本文例示國合案例於《巴黎協定》 第 6 條機制之適用所作模擬觀之,顯然 MNMM 機制能帶給我國的機會是具體可行,而值得去嘗試的。其實,早在 2016 年我國與馬紹爾政府簽署「馬紹爾家戶能源效率及再生能源計畫」之初,15 便曾援用聯合國方法論評估出預期每年可達 992 噸之二氧化碳減量成效,這也正是一個值得我國持續推動的國際發展合作方向。

註釋

*         國立清華大學科技法律研究所教授。
**       國立清華大學跨院博士班博士生。

  1. World Weather Attribution (2020). “Attribution of the Australian bushf ire risk to anthropogenic climate change.” https://www.worldweatherattribution.org/bushfires-in-australia-2019-2020/.
  2. Tom Stayner (2019). “Scott Morrison says climate change ‘contributed’ to bushfires.”  https://www.news.com.au/technology/environment/climate-change/scott-morrison-says-climate-change-was-a-contributing-factor-to-bushfires/news-story/25d6f61d0db5538bbbdeac745d107bc9.
  3. 2018 年聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)於發布之「地球暖化 1.5℃(Global Warming of 1.5℃)」 證實應將升溫上限控制於 1.5 ℃,始可保護海洋與陸地生 態;參見,IPCC (2019). “Global Warming of 1.5℃ .” https://www.ipcc.ch/sr15/.
  4.  IPCC (2021). “AR6 Climate Change 2021: The Physical Science Basis” https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg1/.
  5. 中央社(2021)。《蔡總統 2021 新年談話全文》。https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202101015003.aspx.
  6. 游凱翔(2021)。《外交部:關注 UNFCCC 談判 使環保政策接軌國際》。https://www.cna.com.tw/news/aipl/202101010175.aspx.
  7. 依據環保署之說明,溫管法將更名為氣候變遷因應法,在五大重點中,碳費的收取係屬碳定價機制之一 種,也是市場機制之一環。聯合報(2021)。《溫管法修法年底能送立法院 ? 環署:沒把握》。https://udn.com/news/story/7241/5791205.
  8. SBSTA Chair (2021). “Article 6 of the Paris Agreement: Financing for adaptation/Share of Proceeds (Article 6.2 and Article 6.4)”  https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/cooperative-implementation/submissions-informal-technical-expert-dialogues-on-article-6-of-the-paris-agreement#eq-1; SBSTA Chair (2021). “Any other matters identif ied by Parties.”  https://cop23.unfccc.int/sites/default/files/resource/IN.SBSTA2021.i15a.1_i15b.1_i15c.1.pdf.
  9. SBSTA Chair (2021). “Clean Development Mechanism activity transition to the Article 6.4 mechanism.”  https://cop23.unfccc.int/sites/default/files/resource/IN.SBSTA2021.i15b.pdf.
  10. SBSTA Chair (2021). “Any other matters identified by Parties.”  https://cop23.unfccc.int/sites/default/files/resource/IN.SBSTA2021.i15a.1_i15b.1_i15c.1.pdf.
  11. 財團法人國際合作基金會(2016)。《財團法人國際合作發展基金會 2015 年年報》。https://www.icdf.org.tw/public/Attachment/6469262398.pdf,頁 33。
  12. 12   財團法人國際合作發展基金會(2019)。《財團法人國際合作發展基金會 2018 年年報》。https://www.icdf.rg.tw/public/MMO/icdf/2018%20%E4%B8%AD%E6%96%87%E5%B9%B4%E5%A0%B1.pdf,頁 35。
  13. 13   財團法人國際合作發展基金會(2020)。《財團法人國際合作發展基金會 2019 年年報》。https://www.icdf.org.tw/public/MMO/icdf/2019%E4%B8%AD%E6%96%87%E5%B9%B4%E5%A0%B1.pdf,頁 28。
  14. Green Climate Fund(2019). “SAP010: Multi-Hazard Impact-Based Forecasting and Early Warning System for the Philippines”  https://www.greenclimate.fund/sites/default/files/document/funding-proposal-sap010-landbank-phillipphines.pdf.
  15. 財團法人國際合作發展基金會(2016),〈馬紹爾家戶能源效率及再生能源計畫〉,https://www.icdf.org.tw/ct.asp?xItem=41462&ctNode=30433&mp=1.

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