國際氣候發展議題中太平洋島國角色: 氣候服務的觀點

趙恭岳

國際氣候發展智庫執行長

摘要

在國際氣候議題發展之中,島嶼國家扮演重要的角色。本文透過分析太平洋島國氣候議題重要區域組織及計畫的做法,梳理出:利用我國氣象領域科學能力優勢,善用 SDG13 X SDG17 的途徑,透過氣候服務強化島嶼國家科學與利害關係人等能力建構,並且善用國際槓桿,強化未來在調適領域的國際合作,皆是未來可行之做法,提供我國未來在氣候議題國際合作上的建議。

關鍵詞:氣候變遷(Climate Change)、太平洋島嶼國家(Pacific Island Countries)、氣候服務(Climate Services)

一、前言

在英國格拉斯哥所舉辦的《聯合國氣候變化綱要公約》第 26 次締約方會議(United Nations Framework Convention on Climate Change 26th Conference of the Parties, UNFCCC COP26)結束了。會議中通過了《格拉斯哥氣候協議》(Glasgow Climate Pact),成為人類歷史上第一個具文減煤的國際公約。除此之外,會中也達成若干重要共識如甲烷減排、減少森林濫伐等。在這次的會議中,除了整體談判進程受到重視,小島國家的發言與角色也備受關注。

帛琉總統惠恕仁(Surangel Whipps Jr.)在 COP26 中發言提到:「緩慢而痛苦的死亡是沒有尊嚴的,你們不如乾脆炸了我們的島嶼。」他認為,COP26 必須點燃希望的火炬。1 而此次 COP26 會議主席夏爾馬(Alok Sharma)與英國環境大臣高史密斯(Zachary Goldsmith)勳爵表示,他們聽到了太平洋島國的大聲疾呼,並於 11 月 9 日的特別會議上表達他們的立場:「太平洋小島開發中國家的聲音,在談判室內響亮而清晰。」COP26 主席夏爾瑪說道。2

此外,馬紹爾群島衛生與公共服務部長畢利蒙(Bruce Billimon)也在會中表達:「我們敦促所有國家維護《巴黎協定》,這是將我們聯繫在一起的紐帶。我們必須接受盡快實現淨零排放的重要性,最遲不晚於 2050 年。我們必須調適以保護我們的人民、環境和自然資源。」。3

事實上,太平洋小島國家在氣候變遷議題上的話語權,近年來有越來越高的趨勢,2014 年為聯合國的小島開發中國家國際年,提醒世界各國重視小島國家因天然條件限制將遭遇的氣候變遷災難。特別是在 2017 年,COP23 由斐濟擔任主席國之下,各方對小島國家的調適與發展提出多項合作倡議。

本文擬就國際氣候發展議題中的島國角色做一些介紹,並就氣候服務的觀點提出對我國未來推動國際合作的建議。

二、國際氣候議題中的島國角色

在這 2 年國際主流的減碳討論,大多已經集中到 2050 淨零排碳的目標上,目前全球有超過 130 個國家宣布相關政策目標,而我國也於今(2021)年 10 月公告《溫室氣體減量及管理 法》(溫管法)修法為《氣候變遷因應法》,並將 2050 淨零排碳入法,4 成為全球少數入法的國家。但是時間拉回到 2015 年,世界聚焦的 COP21 巴黎氣候峰會,原定目標是以 2100 年淨零排碳做為目標,將升溫控制在 2℃以內,而《巴黎協議》事實上也以此為目標,為什麼 2050 淨零在這 2 年間忽然如狂風般地橫掃全球主流論述,進而成為全球一致目標呢?原來,在 2015 年之前,全球的討論都還是以 2℃為主軸,然而在當年的會議中,馬紹爾群島、吉里巴斯、吐瓦魯等國聯合其他島嶼國家,要求必須要以 1.5℃做為目標,以減少全球暖化對於小島國乃至於整體全球環境的衝擊。為此,巴黎峰會除原有 2℃的目標做為底線外,並提出希望以 1.5℃做為新的目標,並要求聯合國政府間氣候變化專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)提出特別報告(SR1.5),5 此後才開始國際間對於 2050 目標的一連串確立。

從上述歷程來看,事實上島嶼國家對於國際間的整體氣候議題是有重要影響力的,也因此,我們必須進一步了解國際間在島嶼國家議題上到底做了些什麼,特別是在論述力極強的太平洋島國。

目前在太平洋島國共有十幾個國家或領地,其中包含我國的 4 個邦交國:馬紹爾群島、帛 琉、吐瓦魯及諾魯。在國際上,除了個別島嶼國家在氣候議題上有所動能外,亦有區域型組織做為重要的參與者。在太平洋地區,在氣候議題上最重要的區域組織之一,即為太平洋區域環境署(Secretariat of the Pacific Regional Environment Programme, SPREP)。SPREP 的成員國包含 21 個太平洋島嶼國家和領土:美屬薩摩亞、庫克群島、密克羅尼西亞聯邦、斐濟、法屬波利尼西亞、關島、吉里巴斯、馬紹爾群島、諾魯、新喀裡多尼亞、紐埃、北馬里亞納、帕勞、巴布亞紐幾內亞、薩摩亞、索羅門群島、托克勞、東加、吐瓦魯、萬那杜、瓦利斯和富圖納,和 5 個在該地區有領地或直接關係的國家:澳大利亞、法國、紐西蘭、英國及美國。6

SPREP 為太平洋地區主要的環境議題區域國際組織,在國際間相關氣候變遷議題上有許多合作計畫。其中,與氣候變遷最直接相關的,就是太平洋氣象理事會(Pacific Meteorological Council, PMC)。

太平洋氣象理事會是 SPREP 的一個專門附屬機構,成立於 2011 年 7 月,旨在促進和協調太平洋地區氣象服務相關之科學和技術計畫與活動,對象包含太平洋島國和地區(Pacific Island Countries and Territories, PICT)的國家氣象暨水文部門(National Meteorological Hydrological Services, NMHS)。

太平洋島國的氣象局與 SPREP 中的已開發成員國(澳洲、法國、紐西蘭、英國和美國)以及其他國家(包括日本、韓國、芬蘭、德國、加拿大、中國、義大利和丹麥)有相當密切的合作,並從世界氣象組織(World Meteorological Organization, WMO)和其他機構建置的全球網絡,取得氣象觀測暨資訊服務。這些太平洋島國透過與這些國家的合作交流計畫,建構該區域 在氣候服務相關的能力與技術。

在《巴黎協議》之後,為了強化太平洋地區的氣候服務能力與韌性,2016 年,太平洋氣象理事會提出新的《2017-2026 年太平洋島嶼氣象策略》(Pacific Islands Meteorological Strategy 2017-2026, PIMS),並於 2017 年第 4 屆太平洋氣象理事會會議(PMC-4)中正式通過。該計畫目的在於強化太平洋島嶼地區的國家氣象局策略主軸和方向。

在氣候變遷的影響下,未來的 10 年,全球對 NMHS 的需求將不斷增加,太平洋氣象理事會分析,為求因應未來可能遭遇到的全球問題,NMHS 需要具備以下 6 項思考觀點:

(一) 全球人口的不斷增加、社區居民的期待改變、推動經濟發展的需求、全球自由貿易的影響、永續性和安全性,這些都將對 NMHS 提出越來越高標準的天氣和氣候服務要求。

(二) NMHS 需要將婦女、男孩和女孩、青年、殘疾人和弱勢群體納入提供天氣、氣候、水和海洋服務的主流對象,包括提供災害警告、氣候服務和氣候變遷資訊。

(三) 全球對氣候變遷持續性的關注以及太平洋島嶼國家的特殊脆弱性,增加了維持長期氣候觀測和預測極端天氣及氣候事件的重要性。

(四) 技術的快速進步和變化,意味著在基礎建設的安裝和維護方面需要持續地投資,例如下一代的地球同步衛星、自動氣象站、數據處理和預報系統、資料庫等。此外,氣象局必須提供技能培訓給相關技術人員,以滿足國家和社區對資料和服務的需求,並善盡國際義務。

(五) 天氣、氣候和其他自然災害的影響是跨越國界的,氣象局必須遵守國際義務和標準,以進一步加強全球對天氣、氣候和海洋系統的瞭解。

(六) 透過運用社交媒體工具,加強氣象局的服務提供能力並推廣其所做的業務工作,將變得至關重要。從發送天氣和災難通知短信給外島,到使用 Facebook 和 Twitter 等管道向世界各地提供即時資訊。

太平洋氣象理事會希望透過《2017-2026 年太平洋島嶼氣象策略》,幫助太平洋地區的各國氣象局、和其他區域組織、世界氣象組織、及各國際相關組織,因應上述 6 項觀點和未來全球面臨的挑戰。

筆者有幸參與第 4 屆太平洋氣象理事會會議(PMC-4),實際觀察到各國氣象局的相關計畫 及《2017-2026 年太平洋島嶼氣象策略》的相關論述與目標。在這些論述中,最重要的除了上述 6 個觀點之外,特別著重在科學能力的建構與利害關係人的夥伴合作,這應該是未來幾年的重點,也是臺灣未來在國際合作上能有所著墨之處。

舉例來說,過去在 PMC 的合作架構 下,有許多國際夥伴參與其中,包括:世界氣象組織、澳洲氣象局(Bureau of Meteorology, BOM)、澳洲聯邦科學與工業研究組織(Commonwealth Scientific and Industrial Research Organisation, CSIRO),加拿大環境與氣候變遷中心(Environment and Climate Change Canada)、歐洲中期天氣預測中心(European Centre for Medium-Range Weather Forecasts, ECMWF)、紐西蘭氣象局(NZMet)、紐西蘭國家水利與大氣研究機構(National Institute of Water and Atmospheric Research, NIWA)、法屬玻利尼西亞國家氣象局(French Polynesia National Meteorological Service, METEO FRANCE)、日本氣象廳(Japan Meteorological Agency, JMA)、 韓 國氣象局(Korea Meteorological Administration, KMA)、 亞太氣候中心(APEC Climate Center, APCC)、芬蘭氣象研究機 構(Finnish Meteorological Institute, FMI)、英國氣象局(Met Office UK)和美國國家海洋暨大氣總署(National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA)等技術合作夥伴;以及雙邊和多邊合作夥伴包含:調適基金(Adaptation Fund, AF)、亞洲開發銀行(Asian Development Bank, ADB)、全球環境機 構(Global Environment Facility, GEF)、綠色氣候基金(Green Climate Fund, GCF)、世界銀行(World Bank, WB)、太平洋區域組織執委會(Council of Regional Organisations in the Pacific, CROP)、聯合國體系機構、澳洲、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、德國、日本、韓國、新西蘭、 英國、美國等。此外,太平洋氣象理事會也透過邀請其他已開發國家及其 NMHS 加入 PMC 和 太平洋區域環境署,來建構其他發展夥伴關係。

他們透過這些合作來連結聯合國架構底下以及太平洋區域關於氣候變遷與永續發展之框架或協定,包含 WMO 的《2016-2019 年世界氣象組織策略計畫》(WMO Strategic Plan 2016-2019)、全球氣候服務框架(Global Framework for Climate Services, GFCS)、《仙台減災框架》(Sendai Framework)、聯合國永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)、《巴黎協議》(Paris Agreement)以及其他相關區域和國際倡議。

太平洋區域主要訴求成果(Pacific Key Outcomes, PKO)共有 5 大優先領域,共包含 11 項 PKOs:

(一) 優先領域 1:改善天氣服務

  • PKO 1:改善航空氣象服務,包含技術、利害關係人的參與以及建立合作夥伴關係。
  • PKO 2:建立並改善海洋氣象服務,包含觀測、通訊與預報。
  • PKO 3:改善公共天氣服務,更精確的預報,並可適用於所有人,培養更具專業能力的預報員。

(二) 優先領域 2:降低災難風險

  • PKO 4:強化 NMHS 的能力,以執行複合型災難早期預警系統(Early Warning System, EWS)的建置,包含對熱帶氣旋(颱風)、海岸侵蝕、海水倒灌與海嘯等災難之預警, 並促進更多利害關係人的參與。
  • PKO 5:NMHS 將持續投入對抗氣候變遷的行動,包含《聯合國氣候變化綱要公約》下的科學研究、以及其他進行中的專案。

(三) 優先領域 3:改善氣候與水文服務

  • PKO 6:透過執行「強化太平洋氣候服務發展藍圖」(The Pacific Roadmap for Strengthened Climate Services, PRSCS)改善氣候資訊與預測服務,支援與藍圖相關之活動。
  • PKO 7:強化氣象與水文服務之間的合作,以更妥善的管理水資源並降低水相關災害的衝擊。

(四) 優先領域 4:整合觀測與通訊系統

  • PKO 8:整合觀測與通訊系統,包含增加網絡覆蓋範圍、加強系統操作能力與長期系統維運能力,並整合既有的觀測與通訊系統。

(五) 優先領域 5:協調以及支援 NMHS 與太平洋氣象理事會

  • PKO 9:協助 NMHS 強化組織效能與能力建構,包含人力培訓、專家協助以及重要資訊入口網站的使用。
  • PKO 10:確保 NMHS 獲得的協助是能互相配合的,包含國家層級的諮詢服務。
  • PKO 11:透過鞏固合作夥伴關係,確保太平洋氣象理事會能保持組織效率,妥善運用捐助款項。

筆者認為,太平洋島國整體策略是以聯合國永續發展目標第 13 項氣候行動(SDG13)為出發,透過第 17 項目標夥伴關係(SDG17),連結國際各項資源,這除了是該地區推動各種計畫進行的動力,從另一方面而言,也成為各項資源進入該地區的方式。以下將簡要介紹實際案例。

三、氣候服務與韌性建構國際計畫案例

在傳統上,無論從地緣政治或是過去歷史上來看,澳洲與紐西蘭是太平洋島嶼的重要援助國家,也是影響力最大的國家。但除了澳洲之外,事實上日本在該地區也投入相當多資源。筆者在 PMC-4 的會議上,即實際觀察到澳洲與日本在資源投入上的互動。而日本在太平洋地區的計畫支持,往往善用區域組織的槓桿作用,使其發揮最大的影響力。以下將以實際案例說明。

我國的邦交國帛琉自 2016 年開始推動該國氣候變遷政策計畫,雖已獲得了綜合性的成果,但由於缺乏有效的政策溝通和協調,並疏忽政策執行的連貫性和延續性,以及在策略優先項目上彼此競逐經費,使該國政府難以在單一目標上投注資源來落實完成。此外,由於帛琉政府目前並未針對災害緊急應變、災後早期恢復與重建等相關支出編列財務經費,而是透過政府內部的稅收以及從一般儲備基金(General Fund Reserve, GFR)做為應急開支來撥款,這是由於大部分政府的預算需求是根據《自由聯合協定》(Compact of Free Association)從美國政府取得援助款項,而這筆經費僅可用於發展用途,因此,在這樣的預算結構下,聯合國開發計畫署(United Nations Development Programme, UNDP)認為帛琉政府應透過多元資金援助補足此部分預算上的需求。因此,推動了「改善災害整備與基礎建設以強化帛琉災害暨氣候韌性力計畫」(Enhancing Disaster and Climate Resilience in Palau through improved Disaster Preparedness andInfrastructure)。7

該計畫透過與日本政府合作,期望 2022 年,在太平洋的居民以及生態系統能更具備因應氣候變遷衝擊、氣候脆弱度以及自然災害的韌性能力,並強化當地的環境保護。執行期程從 2019 年 3 月 18 日至 2020 年 3 月 17 日,共為期 1 年。計畫經費共 750 萬美金,全數由日本政府提供。在執行方式上,計畫係由聯合國開發計畫署位於斐濟的太平洋辦公室(Pacific Office)來執行,此辦公室為隸屬於 UNDP 的直接執行單位(Direct Implementation Modality, DIM),且為韌性與永續發展小組的成員(Resilience and Sustainable Development Team)。此計畫將與日本國際協力機構(Japan International Cooperation Agency, JICA)共同合作,JICA 將提供相關技術支援與建議,並將與日本駐帛琉大使館合作,以確保計畫能成功執行。而 JICA 在推動執行的過程上,即帶入日本的相關國內專業單位與組織,做為重要執行夥伴。

計畫主要訴求成果共分為三大項目:包含(一)強化災害通訊能力以及氣候暨海嘯監測系統。(二)加強國家與洲政府的災害準備(Disaster Preparedness)能力。(三)透過改善水資源與糧食的管理和拓展居民生計方式的多樣性,以提升社區因應災害與氣候變遷的韌性能力。聯合國開發計畫署評估此計畫將可使帛琉總人口 1 萬 7 千多人受益,並同時協助近半的女性人口提升兩性平等和女性賦權。

四、結語

回到國內,我國過去在國合會的努力下,與許多島嶼國家有良好的合作基礎,在這次的 COP26 之中,亦合作舉辦多場官方周邊會議,顯示過去合作的成效。我國過去運用氣象科學在調適、災害防治、環境韌性的專業,應用到國際合作發展工作上,有些案例獲得相當高的評價,如中央氣象局先前與索羅門群島合作的計畫。參考國際近年趨勢,除了我國傳統的強項持續發揮外,善用 SDG13 X SDG17 的途徑,透過氣候服務強化島嶼國家科學與利害關係人等能力建構,並且善用國際槓桿,皆是未來可行之做法。目前全球投入開發中國家進行減緩、調適的資金,佔總援助經費的 21%。但以全球氣候資金規模來看,僅 7% 用於減緩及調適,可見對於島嶼國家的氣候調適經費,仍有相當大的成長空間,這點亦是本年 COP26 大會結論之一,預 計未來幾年各國際相關調適計畫資金將大幅成長,我國應該在此領域進一步發揮所長。國合會近年來也屢屢展現創新能力,並提出邀請團隊提案等令人眼睛一亮的做法,期待我國未來在國際氣候發展與永續議題上的合作,能展現更大的量能,為國際做出更多實質貢獻。

註釋

  1.  SEREP (2021). “COP26 Must Light The Fire – Palau President At COP26. https://www.sprep.org/news/cop26-must-light-the-fire-palau-president-at-cop26
  2. SEREP (2021). “COP26 President Hears The Amplified Voice Of The Pacific.”  https://www.sprep.org/news/cop26-president-hears-the-amplified-voice-of-the-pacific
  3. SEREP (2021). “Pacific Small Islands Developing States Take The Floor At COP26.”  https://www.sprep.org/news/pacific-small-islands-developing-states-take-the-floor-at-cop26
  4. 行政院環保署(2021)。〈環保署預告修正「溫室氣體減量及管理法」為「氣候變遷因應法」〉。https://enews.epa.gov.tw/Page/3B3C62C78849F32F/de5ace9a-814a-47cb-8273-342ec0664511
  5.  IPCC (2018). “Global Warming of 1.5 ℃.” https://www.ipcc.ch/sr15/
  6. SEREP (2021). https://www.sprep.org/about-us
  7. UNDP (2021). “Enhancing Disaster and Climate Resilience in the Republic of Palau through Improved Disaster Preparedness and Infrastructure.” https://www.pacific.undp.org/content/pacific/en/home/projects/edcr-palau.html

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