淨零排放的氣候政策意涵、趨勢及論述爭辯

林子倫

國立臺灣大學政治學系暨公共事務研究所副教授

摘要

淨零排放目標成為當前全球氣候倡議的重要政策焦點。聯合國秘書長古特雷斯(António Guterres)於 2021 年 2 月聯合國大會上,提出在 COVID-19 肆虐全球之後,全球復甦行動方向,在氣候議題方面,須擴大碳中和聯盟的範圍,各國應加速淨零排放的承諾,並設定涵蓋全球 90%溫室氣體排放量的目標。概念上,淨零排放的實踐,涉及能源轉型、產業轉型、社會轉型、公正轉型、數位轉型以及世代正義的確保,需要新的治理模式來完善推動淨零轉型時所需的資源分配、政策目標優先順序,本文嘗試探討淨零排放的政策意涵、趨勢,以及在全球南北發展陣營的不同論述爭辯。

關鍵詞:淨零排放、碳中和、公正轉型、世代衡平、氣候治理

一、前言

根據聯合國世界氣象總署(World Meteorological Organization, WMO)的最新數據,全球溫室氣體濃度於 2020 年再度突破新高點,濃度年增率超過過去 10 年的平均,並將持續至 2021 年。1隨著溫室氣體濃度提高,全球氣溫也隨之提升,極端天氣事件頻傳,妥善應對氣候緊急狀態的壓力迫在眉睫。2020 年爆發的 COVID-19 嚴重影響全球經濟、社會、政治與政府治理、公共衛生。然而,衝擊同時也帶來轉型的機會,針對 COVID-19 疫情後復甦的政策措施,有機會讓現有的經濟體制走向永續發展的道路。2

淨零排放目標成為當前全球氣候倡議的重要政策焦點,連結了全球控制溫度上升、社會經濟發展路徑,以及累積二氧化碳排放量的限制。3 政府間氣候變化專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)報告指出,為了讓全球暖化「可能」控制在 2℃,在本世紀結束之前,必須將二氧化碳累積排放量控制在 2,900 GtCO2,同時將較長壽命的溫室氣體排放量歸零。4 淨零排放與深度去碳化的目標,有利於提供科技可行性的社會經濟途徑以及對於累積二氧化碳排放的連結。5 從氣候的角度觀點而言,減少累積碳排放,是達成氣溫穩定的首要目標, 如果在未來幾十年內,無法有效推動減緩措施的話,將會對於本世紀達成淨零碳排的目標產生壓力。6

概念上,淨零排放的實踐,涉及能源轉型、產業轉型、社會轉型、公正轉型、數位轉型以及世代正義的確保,需要新的治理模式來完善推動淨零轉型時所需的資源分配、政策目標優先順序,本文嘗試探討淨零排放的政策意涵、趨勢,以及在全球南北發展陣營的不同論述爭辯。

二、淨零排放概念源起

(一)淨零排放與 1.5℃

1980 年代末期,全球意識到氣候變遷的威脅性,1988 年成立政府間氣候變化專門委員會, 透過科學研究,為全球氣候政策制定者提出決策參考科學基礎。1992 年里約氣候高峰會時, 創建《聯合國氣候變遷綱要公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC),作為全球溫室氣體減量談判的主要機制;並於《里約宣言》(Rio Declaration)與綱要公約中確立全球各國皆負擔減少碳排義務,但考量到平等性,不同發展程度的國家肩負相異減排責任,即 為「共同但有區別的責任」(The principle of common but differentiated responsibilities)7。1997 年,UNFCCC 通過《京都議定書》(Kyoto Protocol),並於 2005 年正式生效運作。8

在 2010 年《坎昆協議》(Cancun Agreement)中,就已提及 1.5℃目標設定:「需針對控制全球溫度上升在 2℃之內的進展進行審查,同時須在 2015 年考慮未來是否需要加強減緩目標, 包括在現有可得的科學基礎上,考慮設定 1.5℃目標的可能性」9。2015 年的巴黎氣候會議,於減量期程上取得重要進展,UNFCCC 締約國共同簽署《巴黎協定》(Paris Agreement)。在協定中,提及所有締約國將會確保全球升溫將控制在工業化前水準的 2℃;同時並積極行動,讓全球升溫控制在 1.5℃之內。《巴黎協定》的簽訂代表了 1.5℃的科學概念正式與國際政策接軌, 全球氣候變遷治理進入新的階段,各國必須積極轉型至淨零排放、永續發展的經濟模式。10,11 此後,關於淨零排放、碳中和的報告及研究紛紛出爐,這些名詞的使用大體上指涉相同的概念(interchangeable),但嚴格定義上卻有不同意涵(參見表一)。

2018 年發表的 IPCC 1.5℃特別報告中,提出科學數據以及情境分析,指出當全球升溫控制 在 1.5℃之時,全球自然系統仍保持於可逆轉的狀況之中,而一旦溫度上升超過 2℃,極端高溫事件可能更頻繁,並造成海冰大幅融化,影響自然生物棲息地、生物種類滅絕、海平面上升、 全球作物產量降低等負面影響。因此報告中提出必須盡可能將全球升溫控制在 1.5℃,為了達 到此目標,全球必須於 2050 年達到淨零排放,並且於 2050 年後持續將二氧化碳從大氣中移除。12 2021 年所發布之 IPCC 氣候變遷第 6 次評估報告(AR6)指出,人類行為的確造成全球暖化,並且帶來極端天氣與氣候事件。全球增溫的現象將持續至本世紀中期,未來如果要控制全球暖化,必須抑制持續累積的二氧化碳排放量,至少要達到淨零碳排目標,並且大幅減少其他溫室氣體的排放。13,14

(二)淨零排放的政策倡議

烏拉圭於 2015 年即宣示希望於 2030 年達成淨零排放,瑞典則於 2017 年透過立法確立 2045 年淨零排放的目標。15 2019 年進入全球淨零排碳承諾高峰期,英國於 2019 年 6 月,成為首個立法承諾淨零排放目標的主要經濟體;歐盟則於同年 11 月發布「歐盟綠色新政」(European Green Deal),希望讓歐洲成為第一個碳中和大陸。此目標也被納入 2021 年 7 月生效的《歐洲氣候法》(European Climate Law)中,並承諾 2030 年歐盟溫室氣體排放量較 1990 年基準減少30%。2020 年,主要經濟與排放大國接續表態,中國國家主席習近平於 2020 年第 75 屆聯合國大會中宣示中國將於 2030 年達到排放峰值,並於 2060 年達成碳中和。2020 年 10 月首相菅義偉(Suga Yoshihide)宣布日本將於 2050 年達到淨零排放;16 並於 2021 年 4 月領袖氣候峰會上, 承諾日本 2030 年溫室氣體排放將較 2013 年減少 46%,並嘗試透過進一步措施,以達成減少 50% 排放的目標。17 韓國文在寅總統於 2020 年 4 月提出綠色新政(Green New Deal),並於同年10 月提出 2050 年淨零排放目標;2021 年 9 月,韓國國會通過碳中和法案(The carbon neutrali- ty act)。18 美國於拜登總統(Joe Biden)就任後,提出「綠色增長」(Green Growth)規劃,並於世界地球日舉辦之氣候高峰會中提出減碳目標,以 2005 年排放量為基準,2030 年預計減少 50~55% 的碳排放,並於 2050 年達成溫室氣體淨零排放目標。19

聯合國秘書長古特雷斯於 2021 年 2 月聯合國大會上,提出了「2021 年優先議題」(Priorities for 2021),20 提出在 COVID-19 肆虐之後,全球復甦行動方向。在氣候議題方面,提及需擴大碳中和聯盟的範圍,各國應加速淨零排放的承諾,並設定涵蓋全球 90%溫室氣體排放量的目標;各國也必須提出新一輪「國家自定貢獻」(Nationally Determined Contributions, NDCs)規劃,以 2010 年為基礎,承諾於 2030 年減少 45% 的碳排放。2021 年 11 月於英國格拉斯哥召開之《聯合國氣候變化框架公約》第 26 次締約方會議(United Nations Framework Convention on Climate Change 26th Conference of the Parties, UNFCCC COP26),此次會議為《巴黎協定》第 3 次締約國大會,以及首次締約國國家自定貢獻的全球盤點(global stock-take)。 此次會議主軸為全球國家應提出更新的自定貢獻內容,以達成本世紀中期淨零排放的目標;其次,為了保護社區與自然棲地,相應所需的調適政策;第三,達成淨零與調適所需的財務來 源;最後,各級政府、私部門以及公民社會共同合作推動氣候行動。21

除了控制全球升溫的政治趨勢之外,全球於 2020 年 COVID-19 疫情衝擊後,社會壓力高漲,各國需要尋覓出促進經濟產業創新、同時顧及永續發展的綠色復甦方案,達成淨零排碳目標所需的產業、經濟與社會轉型,就成為主要訴求。

截至 2021 年 10 月,全球已有超過 140 個國家提出 2050 淨零排放之目標。22 而在此些國家中,已有 2 個國家達成目標 23、13 個國家將淨零目標納入法律規範、另外 3 個國家已提出相關法案,45 個國家則在官方政策中提出相關承諾,其他國家仍在討論具體排碳時程目標。24

表一、淨零排放相關名詞內涵彙整

名詞釋義
Net Zero Emissions
淨零排放
以全球的尺度而言,淨零排放意指在特定的時期內,人為溫室氣體排放量與人為溫室氣體移除量達成平衡。欲達到此目標,人為溫室氣體排放必須盡可能降低至趨近於零;而遺留的溫室氣體排放可以透過碳移除方式達成平衡。25
 
碳移除的方式通常包括透過自然途徑,例如保存森林;或是採用「直接氣體捕捉與封存技術」(Direct Air Capture and Storage, DACS)等新科技。而達成淨零排放,可以視為接近「氣候中和」(Climate Neutrality)。26
 
在淨零排放的計算上,由於包含了多種溫室氣體,因此取決於用來比較不同氣體排放量的氣候指標,例如全球暖化潛勢、全球溫度改變潛勢,或是所選擇的時間範圍。27

以個別行為者而言,淨零排放意謂一個行為者遵循科學途徑減少自身溫室氣體排放量,並採取相似狀況(like-for-like28)的移除方式,或是購買有效抵銷權(offset credit)來中和自身的剩餘排放。29
Climate Neutrality
氣候中和
意指人類行為,對於氣候系統未產生淨影響(net effect),或未產生其他負面環境影響的狀態,通常特別用於指稱全球氣候系統。30 欲達成此狀態,剩餘排放(residual emission)與排放移除需達成平衡,同時也需考慮人類活動之區域或地方的生物地球物理效應(biogeophysical effects)。31

以個別行為者而言,氣候中和意謂,任何一個行為者的溫室氣體排放或造成暖化的行為,可以透過溫室氣體減排、溫室氣體移除,或是其他具有冷卻效益的行為達成充分補償(fully compensated),讓行為者的溫室氣體淨貢獻量為零。32
Net-Zero CO2 Emissions
淨零碳排
在特定的時段內,如果人為的二氧化碳排放,可以透過人為的方式來移除,在全球尺度上取得平衡,就可以稱為淨零碳排。 而淨零碳排類似碳中和(Carbon Neutrality)的概念。33 ,34
Carbon Neutrality
碳中和
意指一個行為者所排放至大氣的二氧化碳,透過等量二氧化碳移除或是碳匯吸收所平衡,簡而言之,即為消除所有碳排放。35
Negative Emissions
負排放
在不包含自然碳循環(natural carbon cycle)過程而移除的溫室氣體之下,以有意識的(deliberate)人類行為來移除大氣中的溫室氣體。36
Net-Negative Emissions
淨負排放
意指人類或是實體從大氣中消除的溫室氣體排放量,高於自身貢獻的排放量。在包含多種溫室氣體的狀況下,負排放的計算,取決於用來比較不同氣體的氣候指標,包括全球暖化潛勢、全球溫度變化潛勢,或是選定的時段。37
Climate Positive
氣候正效益
類似淨負排放的概念,意指行為者的溫室氣體移除量高於排放量。38
Carbon Budget
碳預算
碳預算指涉三個概念:(1)全球層次的碳循環源頭與碳匯估計,主要透過綜合化石燃料與水泥業排放、土地使用變遷排放、海洋與土地使用碳匯,以及估算出的二氧化碳排放成長率的相關證據得出。稱為全球碳預算。(2)以特定參考時期為基礎,可以用來限制地球表面溫度成長的估計累積全球溫室氣體排放量,通常會考慮其他溫室氣體以及氣候強迫因素(climate forcers)對於全球表面溫度的影響。(3)在考量平等、成本、 效率條件下,將(2)的累積全球溫室氣體排放量,分配至區域、國家或次國家層級。39 簡單來說即為在設定的升溫限制下,全球可排放之二氧化碳總量。40,41
Carbon Dioxide Removal
(CDR) 碳排放移除
意指從大氣中移除二氧化碳,並持久地儲存於地質、陸地或是海洋中的人為活動,包含既存或是潛在的生物或者地球化學匯(geochemical sinks)以及直接的碳捕獲或封存。42
資料來源:作者自行整理。

三、淨零排放倡議:多元行動者與論述爭辯

(一)多元行動者

在全球朝向淨零排放目標推動過程中,也包含了許多次國家行為者(sub-national actor),例如城市與地方政府,與非國家行為者(non-state actor),例如企業與非政府組織(Nongovernmental Organization, NGO)的參與,這些行為者也訂定了相關減排期程與途徑,以地方政府為例,美國加州立法規定於 2035 年禁售汽柴油新車;以及計畫於 2045 年達成能源100% 來自再生能源之目標。英國倫敦、美國紐約與波士頓、法國巴黎、日本東京與橫濱等全球主要城市,都已經提出相關淨零排放承諾。而另一方面,屬於非國家行為者的跨國企業,也提出自身淨零減碳目標,例如 Facebook 承諾於 2030 年達到全球供應鏈零碳排放、微軟希望於2030 年實現負碳排放,並於 2050 年達到零碳足跡的目標。而由 UNFCCC 所發起的「淨零行動」(Race to Net Zero Campaign)中,納入了不同非國家行為者推動淨零目標,根據統計,目前已有 5,229 間企業、1,049 個城市、67 個次國家區域政府、441 間財務機構、52 間健康照護機構, 以及 1,039 間高等教育機構參與淨零行動。43

多元行動者對於全球氣候治理參與由來已久,自《京都議定書》後,面對中央政府消極的減緩政策,地方政府已開始扮演更為積極的角色。在《巴黎協定》中,明文強調多元利害關係 人之參與,44 有助於實踐國家氣候減量目標與推動全球氣候治理進程。地方政府在實踐淨零減碳目標的重要性在於,能源使用、交通運輸、商業運作等城市活動,產生了大量溫室氣體,而在運輸與建築部門中,地方政府具有規劃因地制宜的政策以及貼近一般民眾需求的優勢,透過法規、城市規劃等措施,可以有效改善民眾的行為習慣,轉型成低碳或是零碳的生活型態。另 一方面,部分地方政府具有經費與技術優勢,可作為創新研發基地,進行新型技術與治理模式的試驗。近來對於地方政府推動淨零排放的策略,已經從個別部門獨立作業,開始提倡透過整合的手段,結合各部門的需求。世界經濟論壇(World Economic Forum, WEF)所發布之《淨零 碳城市 : 一種綜合方法》(Net Zero Carbon Cities: an Integrated Approach)報告中提出了「系統性效率」(system efficiency)的概念,期待以整合的方式建立淨零轉型之策略,以有效推動城市中乾淨電力、智慧數位技術、高能源效率建築、基礎建設、循環經濟之規畫。確保城市可以綠化、更智慧、更具韌性、更平等與更具效率。45 國際能源總署(International Energy Agency, IEA)與 G20 發表的《為城市淨零未來賦權》(Empowering Cities for a Net Zero Future)則是建議地方政府未來應該善用數位化的手段,整合城市中能源系統、建築、交通運輸以及城市規劃四大部門,促進城市透過提升能源效率、擴張低碳能源的使用,來達成淨零的目標。46

對於企業來說,淨零轉型的政策趨勢,雖然會對於企業營運帶來巨大挑戰,但同時也伴隨新商業模式的產生,以及提升營運效率的機會與可能性。對於企業而言,推動淨零措施可以有助於應對利害關係人的壓力,以及提升企業聲譽;第二,透過採取實際策略以回應股東的壓力與需求,同時針對未來碳定價的政策預做準備;第三,可以預估未來投資規模;最後,將讓企業有機會推動低碳經濟。

企業實踐淨零目標主要包含以下 3 種途徑:首先為減少碳排放途徑(reduction pathway), 企業在運作過程中應盡可能減少排放二氧化碳與其他溫室氣體。第二個途徑為碳移除途徑(carbon removal pathway),以處理部分難減的碳排放或是部門排放。第三,透過推動減碳計畫,取得碳權,以抵銷自身碳排放。47

氣候變遷為政策制定者帶來了困難的挑戰,因此需要跨經濟與跨社會部門的行為者共同協力,相關政策的研擬則必須推動不同層級政府與非政府的利害關係人共同參與。在淨零策略實際運作上,包含了廣泛的政治、社會經濟、產業,與其他公共政策目標的密切合作與對話,並涉及適當的權力與資源分配,不同利害關係人需透過密集對話,取得社會共識,確認在不違背淨零排放的前提下,建立相關行動與政策的基礎,並符合不同利害關係人需求的社會經濟模式。48

(二)淨零目標的策略討論

部分國家、企業等行為者雖提出長期淨零目標,但相關實際作為卻並非以有效降低自身溫室氣體排放量為目標,而是以透過購買碳權(carbon credit)、植樹、投資碳捕獲與移除技術, 期待透過碳抵銷的方式以達成淨零目標。

相關行動策略的爭議在於,首先,相關碳抵消技術目前尚未成熟,仍須投注時間以及資金進行研發,未來的具體效益也尚未明朗,相較於當前可採取的減排措施,顯得緩不濟急。49

其次,碳匯、碳封存將會運用大量土地,Oxfam 估算,如果僅使用土地來移除全球碳排放,欲達成 2050 年淨零目標,將需要 16 億公頃的森林,相當於 5 個印度的面積。50 在土地取得過程中可能造成原有土地功能喪失,原本居住於當地的民眾與社區被迫遷移,形成土地掠奪、糧食安全與自然資源破壞、氣候正義的疑慮。51,52 例如生質能與碳捕獲封存方案(Bioenergy combine with Carbon Capture and Storage, BECCS)需要大量土地種植樹木與能源作物,或是做為碳封存場域,將會破壞原有土地的生態運作、農作產業、居住型態,使得原本已遭受氣候變遷影響的居民、青年、婦女、原住民部落以及弱勢族群,再次受到傷害。並破壞永續發展的權利、實現消弭貧困以及平等的相關努力。53

第三,部分行為者將淨零目標的實踐寄望於遠期的技術進展,未積極規劃中短期減排計畫,延緩實際減排行動。而此種延緩可能會造成不可回復的氣候衝擊。同時產生「漂綠」(greenwashing)之疑慮,高碳排的產業與國家仍然維持既有運作方式。54 淨零排放的字眼僅具有「創意會計術語」的作用。55

因此,瑞典青年童貝里(Greta Thunberg)於世界經濟論壇中呼籲:全球需要「真正的零」(real zero)排放,而非「淨零」(net zero)排放。56 如果淨零可以採取溫室氣體迅速減少至趨近於零之策略,並且剩餘排放量透過生物多樣性自然系統進行平衡,才能真正推動全球淨零轉型。57

(三)南北國家的不同詮釋

1. 淨零排放的責任與義務分配

隨著全球各國透過立法、政策宣示、政策文件說明等方式將淨零排放目標納入國家氣候治理原則時,許多開發中國家針對是否每個國家都應負擔起相同減排義務,以及採取相同減排時間軸的議題表達不同意見。「開發中國家同心集團」(Like-Minded Developing Countries, LMDC)的 24 個會員國,近期則提出了針對全球氣候協議的聲明,聲明中批判了目前富裕國家所提出之 2050 年淨零排放的普世目標,違反了平等以及氣候正義原則。「開發中國家同心集團」 的成員認為,開發中國家不應被迫與工業化國家設定同樣的減排時間軸,主要原因在於開發中國家的溫室氣體排放歷史累積量較工業化國家少;同時,開發中國家尚需要使用化石能源來推進經濟發展,正如工業化國家過去的發展經驗。58 如果開發中國家被要求採取 2050 年淨零排放的目標,更會加劇南北國家之間的不平等。59 此聯盟認為,工業化國家本身推遲了 10 年以上才著手進行強力溫室氣體減排,但是現在卻要求全球所有國家共同承諾 2050 年達成淨零排放。

因此,「開發中國家同心集團」提出了新的淨零排放時間軸:工業化國家須於 2030 年之前快速減排,有效降低大氣中的溫室氣體濃度,讓開發中國家得以持續排放溫室氣體。60 而國際能源總署也建議,先進國家經濟體應致力於 2045 年達成淨零排放,在此之後,需使用碳移除相關技術,快速移除大氣中的二氧化碳,以給予其他國家排放的空間。61

2. 國際淨零排放中的國家發展風險

除了針對淨零排放時程的討論之外,國際永續發展研究會(International Institute for Sustainable Development, IISD)研究指出,淨零轉型過程中,可能會形成產業移轉、資源需求變遷,可能為開發中國家帶來經濟與產業發展的負面影響。部分開發中國家的經濟收入主要來自於石油探勘、金屬礦物與農業產品出口,而這些化石能源過往多半進口至承諾淨零排碳目標 的工業化國家。在工業化國家必須實踐淨零排放的前景下,化石燃料的使用將大幅降低,可能導致開發中國家主力出口產業受到衝擊。另一方面淨零也帶來新的產業發展機會,在快速減碳的需求之下,建設高壓電網、再生能源發電設備,儲電設備將帶動對於銅、鋁、鎳等金屬原料的需求 ,62 形成新的出口商機。為避免受到自然資源需求的影響,開發中國家的政府應積極推動出口方案多元化,以及快速建立現代化的工業基礎建設;在推進新資源探勘與出口的過程, 也應提升相關資源探勘技術,同時確保探採過程中的環境保護、勞動權利,也應避免國家落入「資源詛咒」(resource curse)之中。63 與此同時,工業化國家也應透過發展援助或貿易援助計畫,提供技術與能力建設,協助開發中國家邁向循環經濟,減少工業部門排碳量。

部分開發中國家仍處於 COVID-19 疫情的嚴重打擊之下,社會與經濟正承受負面影響。64 在有限資源的限制下,開發中國家如果未能及時推動減碳轉型,工業化國家與開發中國家的差距將更為巨大。65 聯合國環境規劃署(UN Environment Programme, UNEP)提出警告,如果無法大幅增加對外援助,工業化國家與開發中國家間的差距將更為擴大,同時也限制了應對氣候變遷的能力。如果未提供充分資金,由於缺乏綠色能源技術,與永續產業,開發中國家與經濟體在未來將成為最大溫室氣體排放源,並同時承擔氣候變遷的負面影響,66 將使得淨零排放的目標更難以達成。

3. 南方國家達成淨零排放目標之能力建構

開發中國家與工業化國家在同時應對氣候變遷與 COVID-19 疫情上的能力與進度具有落差,隨著工業化國家逐漸恢復日常,開發中國家仍處於劣勢之中。為避免開發中國家落入推動經濟復甦與追求氣候穩定二擇一的困境,以及遭受氣候危害的風險,工業化國家可為開發中國家提供調適的時間、所需資金,以及政策技術援助。67,68 換言之,工業化國家必須要積極採取行動,為開發中國家的淨零轉型決策提供協助,包括:加強相關政策對話、調動財務資源、推動綠色技術轉讓、支持相關能力發展。69

南方國家需要充足的能力建構、組織改造、財務支援、強化法治與人權基礎。低碳轉型政策需要更多前瞻性的公共管理,對於協助弱勢或邊緣化群體有更多的需求,故應強化社會平等與廣泛公眾參與。

進行淨零轉型需要大量資金投入,然而南方國家長期結構性赤字(structural deficits)或債務問題,以及 COVID-19 疫情,使得財政狀況惡化,為使這些南方國家取得淨零投資所需資金,需要促進南北氣候資金流動,並且應透過補助(grants)以及優惠機制強化國際公共財政(international public finance),多邊開發銀行也需投入額外資金協助南方國家推行公正轉型,並鼓勵南方國家中央銀行將氣候議題與淨零轉型連結。充足的資金有助於南方國家淨零轉型、加強對於自然氣候災害的抵禦能力,同時也確保以公正轉型的原則處理基本社會需求。然而也需注意外部資金協助在缺乏機構能力、完善規範的情況下,可能形成氣候尋租(climate rent-seeking)的狀況。70

(四)社會包容性與公正轉型

淨零排放目標的推動與實踐是個巨大的挑戰,同時卻是促進永續成長發展,以及避免氣候變遷危害的機會。71 2020 年 COVID-19 疫情,凸顯當前社經結構的脆弱與危機,提醒各國在目前的社會經濟運作模式中,民眾更容易暴露於氣候風險,同時加劇社會不平等,此種不平等橫跨了國家、種族、性別、階級、年齡與世代。為了應對氣候與疫情的雙重挑戰,政府、企業與公民社會必須共同合作,重新思考環境、社會與經濟領域的共同利益,72,73 改善當前全球社會 與生態不平衡的問題,74 藉由「重建共同未來」(Build Back Better),邁向更為健康、平等、包容、強韌、再生、永續成長以及去碳化的經濟。75,76

公正轉型的概念從原先高汙染產業轉型、勞工就業與社區復甦之議題,逐漸擴大至平等的分配淨零策略的成本與效益之討論,進而再延伸至如何藉由淨零排放的趨勢,建立新的「社會基礎建設」,即為建立社會成長策略更為永續、包容性與韌性的架構。77 公正轉型的概念最初由工會與環境正義團體提出,主要源於弱勢地區,在高污染產業會危害到勞工、社區健康與地球環境,希望相關產業因環境保護考量而退場時,給予勞工公正的轉型策略,希望透過活化經濟,給予社區居民有尊嚴,具生產力、環境永續的生活環境,同時強化民主治理以及環境韌性。78

相關概念後續擴張至倡議提供環境與社會永續的工作機會、部門與經濟體。79 公正轉型的主要實踐內涵,包含了提升社區韌性與調適能力、公共投資於再生能源產業,以期推動氣候正義、環境與勞工運動。80 當成功轉型至社會永續經濟時,可以帶動工作機會創造、工作實質內涵升級、提升工作安全與穩定度,解決社會正義以及貧窮消弭的問題。81

在零碳轉型過程中,牽涉技術、社會、經濟、政治運作的轉型,同時在 COVID-19 疫情影響之下,揭露了各國社會與經濟層面的脆弱性。歐盟認為,公正轉型機制是確保公正地推動轉型至氣候中和的經濟體的關鍵之一,透過公正轉型確保不遺落任何人。82 轉型的過程中,須確保相關氣候行動成本與效益,以更公正的方式共享。以能源部門減碳策略為例,能源取得、能源儲存、技術轉移、投資、化石產業既有利益以及產業變遷後對於勞工市場的影響,變化相當快速,需要採取社會包容以及公正的轉型來推動。能源的去碳化與轉型將使得碳密集產品的價格提升,為較低收入家戶帶來更為沉重的負擔,並且加劇了社會中的貧富差距。83 因此需要適當的措施減緩負擔,並使得利害關係人從中獲益。

2015 年的《巴黎協定》條文中納入了公正轉型的概念。84 實際上,公正轉型並非一系列固定的條文,其實更代表了相關政策推動的視野與程序,相關轉型,必須賦予勞工、產業、政府、一般民眾,共同對話的機會,設定推動議程,並且根據不同地理、政治、文化與社會脈絡,提出適當的轉型策略。

成功的淨零轉型,必須要有充分的社會支持,相關的轉型策略,應注意避免相關措施擴大 或創造社會不平等,而推動淨零轉型的成本以及相關利益,如果未能平均的分散於各個族群中,則會持續擴大社會差異,影響淨零推動進程。因此,相關政策制定的程序,必須確保相關弱勢群體能夠參與,所有利害關係人皆可進入政策平台,進行對話並制定政策。透過社會對話,針對去碳化的政治與道德議題進行公開討論。85 當可以透過透明的方式來溝通時,就可以預防不同利害關係人之間的衝突。86

五、結語:淨零合作的趨勢

在近幾年的全球淨零減碳趨勢中,可以看到有越來越多的城市與企業加入淨零的行列,作為補充、帶動、刺激國家淨零策略的角色,同時這些多元行為者有助於一般民眾觀念與行為的改變,可促進淨零排放的目標實踐。

在淨零排放所需的技術與經濟轉型的過程中,各國對於「公正轉型」的重視也至關重要, 如何在解決氣候變遷挑戰的同時,確保社會公平正義及人權,「不遺落任何人」成為主要的原則。在推動淨零排放目標過程中,政府與企業也必須重視與納入較為邊緣或是脆弱的利害關係人。

國際合作亦是促進淨零轉型的關鍵要素,由於國際生產分工,開發中國家現階段仍面臨能源需求上升、財政狀況不足以獨力支撐轉型、或是氣候調適基礎建設高昂經費之需求,同時在追求淨零碳排的過程中,也容易引發產業轉型、社會平等、環境保障之關切。因此,包含能力建構、技術轉移、資金援助、以及知識分享等國際合作方式,87,88 都有助於促進責任分擔以達成淨零排放目標。

全球氣候緊急的狀態有賴強大的企圖心、決心以及政治意願來應對。今(2021)年於英國格拉斯哥召開之聯合國氣候會議 COP26,完成了《巴黎協定》的規則書,將作為國際間對於淨零排碳、全球碳市場發展的重要指標,有助於未來各國具體實踐承諾、提供相應的氣候資金、 推進全球人類共同參與。透過各層級政府、企業、社會與個人之多元利害關係人協力、建立夥伴關係,有助於加速淨零目標進展,藉以創造更具韌性、永續的未來。

註釋

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