疫情下全球開放政府夥伴在達成 SDGs 的效用-以臺灣經驗為例

吳銘軒 *、曾柏瑜 **

摘要

疫情及極端氣候的衝擊為聯合國永續發展目標帶來顯著的負面影響,亦造成全球經濟衰退、自由與人權的空間大幅緊縮。因此,如何在確保民主價值與人權的條件下,快速地讓社會從疫情中恢復、阻止威權主義擴張,成為全球民主國家必須集體面對的一大挑戰。

在這樣的危機之下,開放政府夥伴聯盟(Open Government Partnership, OGP)集結了全球 80 個會員國,試圖以堅持開放、透明的原則回應這項挑戰。而促成這些政府機關開放的核心動力,正是為了阻止病毒在傷害人民的健康後,更進一步撕裂社會成員彼此之間的信任。

目前臺灣雖然並非 OGP 會員國,但自 2019 年起,我國已自主研擬開放政府行動方案,期待藉由制度化,將臺灣開放政府轉換為可具體評量的政策,同時與國際指標接軌,並且在 OGP 的框架下逐步拓展臺灣的外交空間。這一年來,臺灣防疫的成功經驗全球有目共睹,而這些數位工具、「設計心法」和導入經驗,當然可以成為臺灣援外合作的重要項目。如何將臺灣防疫經驗轉變成幫助世界回應全球危機的具體行動,將是臺灣能被世界看見的關鍵。

關鍵詞:開放政府夥伴聯盟、SDGs、開放治理、數位創新

一、聯合國永續發展目標因疫情受阻

新冠肺炎至今已奪走全球至少 407 萬人的生命、將近 1.9 億人確診,對全球各國的公共衛生、經濟、社會等發展,造成前所未有的嚴峻挑戰。然而,加劇的氣候變遷並未因病毒流行而停下腳步—北美熱浪導致加拿大數百人猝死,北歐也紛紛傳出破歷史紀錄的極端高溫;西歐洪災接連而來,相當於 2 個多月的雨量瞬間落下,淹沒德國、比利時、盧森堡和荷蘭等國家數個城市,造成至少 150 人因洪災喪命,無數家園與街道損毀。

今(2021) 年 7 月, 聯合國高階政治論壇(High-level Political Forum on Sustainable Development, HLPF)才剛發布最新永續發展目標年度報告,1 報告內專章描述全球肺炎疫情為 聯合國永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)帶來巨大的負面影響。這些負面的影響不僅止於公共衛生,連帶威脅到全球就業人口、經濟成長、收入水平、教育、甚至是人權與平等,尤其是針對女性與年幼的女童。報告預估全球約 1.2 億人口因疫情而被推向極端貧窮線之下,相關指數是 20 年來首次上升,且超過 1 億名兒童的識字程度已不及最低閱讀水平(minimum reading proficiency level)。 永續發展目標受到因疫情而起的衝擊,不僅僅發生在開發中國家。7 月初歐盟公開永續發展目標觀測報告,2 描述歐洲自疫情爆發以來,累積已超過 3,000 萬人確診、60 萬個死亡案例, 對永續發展目標中的「健康與福祉」(SDG 3)有極為顯著的負面影響。另外,因封城也帶來了「就業與經濟成長」(SDG 8)的衰退,並且在發展「可負擔的潔淨能源」(SDG 7)相關投資上的進展也因而遲緩。

二、民主國家的多重難題:經濟衰敗、自由與人權的倒退

全球在 2030 年前達成永續發展目標的野心,如今面臨更多重的挑戰,其中之一是疫情帶來 的經濟成長遲緩:封城、失業率上升與停滯的商業活動,為長期政策制定和資源分配帶來更高的不確定性。根據亞洲開發銀行(Asian Development Bank, ADB)最新的研究,3 亞洲各國投注在達成永續發展目標的資源也因疫情帶來的經濟衰退而有所緊縮,對原本資源已相當不足的亞洲地區,無疑是雪上加霜。聯合國曾預估,4 亞洲國家應於 2030 年前的 15 年之間,每年至少投資 2,000 億美元在推行永續發展目標的措施上。然而,即使在疫情蔓延之前,亞洲就已缺少可觀的資源投注在預防氣候變遷的衝擊、再生能源、能源效率、糧食安全、農業永續等項目上, 疫情爆發後,更顯拮据。

另一個嚴重的危機是自由與人權的緊縮,根據國際人權組織自由之家(Freedom House)最新調查指出,5 自全球疫情爆發以來,至少 80 個國家的民主與人權指數倒退。以防疫為名的濫用權力、限制媒體、噤聲批評政府的意見,以及弱化或攻擊民間機構可信力的案例層出不窮(SDG 16)。以斯里蘭卡為例,總理拉賈帕克薩(Mahinda Rajapaksa)在疫情期間加速擴張集權的進程,逮捕批評政府政策的異議人士,甚至延遲改選的日期,造成嚴重的憲政危機。各國的少數族裔、移工與弱勢族群在疫情爆發期間,也經常成為被攻擊或是邊緣化的對象。

「在人命關天的時刻,犧牲一點人權又有什麼關係呢?」的確,受限於先天制度的體質,民主國家相比集權政府,缺乏快速回應疫情的政策工具,無法強硬施行封城、集中隔離和監控感染鏈等政策。民主國家對言論自由的保障,卻讓假訊息、不實資訊和陰謀論有更多空間傳播, 進而影響防疫成效。「西方民主制度失敗、無力對抗疫情病毒」更成為以中國為首的政治宣傳論述,為全球在疫情之外掀起新一波治理模式之戰。

如何提升疫苗施打的普及率、有效地阻絕疫情傳播,乃至於迅速恢復經濟活動,是當前各國最重要的發展議程,也與永續發展目標分享唇寒齒亡的共同命運。然而,如何在確保兼顧民主價值與人權的條件下,快速地讓社會從病毒疫情中恢復、阻止威權主義擴張,卻是全球民主國家必須集體面對的另一大挑戰。

三、開放治理能否戰勝疫情?

認知到後疫情下的全球民主危機,一個由民主國家政府共同組成的國際聯盟正試圖回應這項挑戰,而臺灣正以特殊的形式參與其中。

2019 年,開放政府夥伴聯盟(Open Government Partnership, OGP)與聯合國發展計畫署(United Nations Development Programme, UNDP)簽訂 SDG 合作備忘錄,針對永續發展目標建立重要的策略夥伴關係,尤其是建立和平、正義與涵容的社會(SDG 16)展開合作。最主要的目的,就是希望利用雙方的平台,加大提倡可讓其它國家複製、效仿的行動方案。達成永續發展目標需要全球政府與民間社會共同的參與,因此透過數位創新,打造開放、透明與涵容的治理模式,才能最大化永續發展目標下各項措施的實際效益。備忘錄簽訂不到一年的時間,肺炎疫情蔓延全球,使得各國政府開放疫情資訊與防疫政策的數位轉型更顯急迫。

去年 8 月,開放政府夥伴聯盟召集全球會員國、收集了超過 450 項具體政策案例,6 發布開放政府與病毒大流行的政策建議,其中包括設立疫情開放資料、對抗假訊息、隱私保護、稅賦減免與穩定經濟、以及如何在封城的條件下,持續保持公民參與與政治的開放性等 16 項政策指引。7

更進一步,OGP 於今年初再度發起「開放復興、開放回應、開放回復」的全球運動,8 邀請會員國在今年施行超過 100 項新的行動方案,試圖向全球展現開放社會也依然可以在堅持開放、透明的原則下,由政府與公民社會共創,有效控制疫情並恢復社會活動。

強化高度透明與課責、弭平系統性不平等、保護民主與公民空間、以及強化公民參與是這項新運動的 4 個核心目標。為響應這項全球運動,蘇格蘭政府把所有與防疫相關的政策直接上網,讓公民可直接評分與評論;西班牙馬德里市政府則是開放市民可以透過原有的群眾決策平台(Decide Madrid),直接在線上對防疫政策提案,或向專家諮詢有關疫情和疾病的問題。而在強化透明方面,巴拉圭、哥倫比亞等國則與公民團體合作,釋出與肺炎有關的醫療資源價格開放資料;烏克蘭則透過開放原始碼的線上平台(DoZorro),將政府招標資訊完全公開,以利公共監督、減少醫療資源採購的弊案。

促成這些政府機關開放的核心動力,是為了阻止病毒在傷害人民的健康後,更進一步撕裂社會成員彼此之間的信任。奈及利亞在疫情中依然持續推動 OGP 的行動方案,並在疫情中通過了被當地公民團體稱為十年來最具有影響力的「實質受益人揭露」法案。9  2021 年初,OGP 呼籲會員國在任何因疫情有關而限制人民的政策上,都需要具時限性、符合比例原則,且有適當的民主程序監督。透過 OGP 成員國彼此的學習與督促,這些國家正試圖在疫情之下持續強健民主的韌性。

四、開放政府夥伴聯盟與臺灣的角色

開放政府夥伴聯盟成立,正是為因應全球興起的新極權主義浪潮,由美國前總統歐巴馬(Barack Obama)於 2011 年在聯合國會議期間召集巴西、印尼、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國等國家共同發起。OGP 的目標是透過積極的數位創新、公民協力、透明開放原則,促進更可課責的政治環境,為民主治理機制帶來新的升級。聯盟成立至今,全球已有近 80 個致力於民主發展的國家加入,上千個國際與地區型公民社會組織共同協力,推展超過 4,500 個立法承諾與政策行動方案。

比起聯合國組織,OGP 更像是一個鬆散、民主國家為主的大型讀書會—在國際政治之外,專注打造各國公務人員的同儕學習平台,交換數位民主與開放治理的相關實踐經驗。OGP 會員國每兩年須與國內公民團體合作,制定出可執行、可評量與可課責的開放政府行動方案,並透過最高層級的政治領袖向國際社會宣示其承諾。實行過程中將進一步透過 OGP 獨立審查機制, 向全球公開執行的情形與評量。

2019 年疫情爆發前,OGP 也與聯合國開發計畫署簽訂 SDG 合作備忘錄,10 針對永續發展目標建立重要的策略夥伴關係,尤其是在建立和平、正義與包容的社會(SDG 16)方面展開合作,最主要的目的就是希望利用雙方的平台,加大提倡可讓其他國家複製、效仿的行動方案。

雖然受限於國際政治因素,我國國家發展委員會(國發會)曾於 2015 年 OGP 墨西哥峰會上叩關未果,但臺灣民間開放資料、公民科技社群依然積極參與並活躍於 OGP 的全球社群網絡,連續多年籌資組團參加大會。OGP 為國際政府組織,但並不隸屬於聯合國的機構,且因其強調之開放價值,成為臺灣突破外交困境的重要途徑,因此,臺灣無論是參與大會,或官方透過 OGP 參訪各國政府機關等,都有非常大的發揮空間。不僅唐鳳政委曾受邀出席大會演講、 拜訪重要政府機關部會,已多年拒發臺灣簽證的喬治亞共和國,也因 2018 年舉辦 OGP 大會, 特別開放我國民間代表團與外交人員入境,這些都是臺灣透過 OGP 取得實質外交突破的具體成果。

2019 年起,在民間團體與官方近一年的努力推動下,我國已自行依照 OGP 的標準與方法,由官方與民間共同協力完成臺灣第一份開放政府與開放國會行動方案,並於日前由行政院及立法院院長簽署通過、公開對國人與國際夥伴做出承諾。我國自主研擬開放政府行動方案, 除了回應民間期待、實質的推進開放政府的議程之外,更重要的是藉由制度化,將臺灣開放政府從理念、口號與政治原則,轉換為一項項可具體評量的政策,並與國際指標接軌。

五、結語

20 年前嚴重急性呼吸道症候群(severe acute respiratory syndrome, SARS)帶來的慘痛教訓,使臺灣的公衛系統有根本性的改革,對新冠病毒疫情也有更敏捷的反應。然而,臺灣也受惠於緊密的社會活動與網絡,有獨特的數位轉型優勢,在疫情爆發初期即可利用各種大量的開放資料、技術串接來協助控制疫情。利用健保卡在藥局和便利商店即可預約購買口罩、口罩剩餘數量轉換成開放資料讓民間串接、到現在利用簡訊追蹤實名制接觸,都體現了臺灣先進的科技產業、健全的網路基礎設施,以及公私部門的高度數位化。

這些系統在軟體層面看似簡單,然而背後以「便民且降低公務員行政負擔」為本的設計核心,需要長時間的公務文化改革才得以實現。這些工具、「設計心法」和導入經驗,當然可以成為臺灣援外合作的重要項目。日前美國國務院為響應 OGP「開放政府週」,邀請我國唐鳳政委在線上論壇分享臺灣如何透過「公私協力、社會創新」等精神,打造相應的數位工具,協助抗疫。去年臺灣援助世界優秀的臺製醫療口罩,下一步我們可以整合政府服務設計人才,因地制宜提供他國官方與民間的人才培育計畫、協助部署相關的技術、分享臺灣的防疫哲學、政策 工具與各種挑戰。尤其是為保障人權及隱私,廣納公民團體的參與、協力及監督,成為平衡防疫與民主開放的重要推力。即使在數位發展落後的國家,也可以引入臺灣成熟的通訊與科技產業,協助相關必要硬體與基礎設施的建立。除了在醫療資源與其他經濟戰略物資上能與友好國家建立供應鏈之外,如何將臺灣經驗轉變成幫助世界、回應全球危機的具體行動,才是我們目前應展開的全民運動,而非僅止自豪於我國的防疫表現而已。如同我國近期才在與美方合作下,在我國友邦帛琉與太平洋各國交流科技防災的經驗與技術,臺灣的公衛部門、公民科技社群與民間團體應可共同合作,產出以臺灣經驗為核心的防疫政策開放工具箱(toolkit)與相應的交流與培訓課程,發展新世代參與國際發展工作的重要夥伴與目標。

今年 5 月蔡英文總統在哥本哈根民主高峰會(Copenhagen Democracy Summit)致詞時表示,11 威權國家正在利用疫情擴張影響力,臺灣在近一年來防疫的成績,就是證明了成功抗疫並不需要建立在削減民主價值與公民空間。確實,做為資源有限的島國,臺灣身處在民主與集權之戰的前線,同時背負著須在有限的醫療資源下防止疫情擴大、維持經濟、社會與政治的穩定,且政策上必須以最小限度限制人權與犧牲人民隱私,以做出與中國不同的品牌區隔。若我們的經驗與技術能實際幫助到其他國家早日脫離疫情的威脅、保持一定的自由與民主,那麼無論國際政治局勢如何轉變,又或者臺灣依然被世界衛生組織(World Health Organization, WHO) 等國際組織拒之門外,都難掩臺灣軟實力發熱的光芒,長存人心。

註釋

*         台灣民主實驗室執行長。

**       台灣民主實驗室研究員。

  1. Scott Wallace (2021). “Deeply negative impact’ of COVID pandemic, reverses SDG progress.” UN News (July 15). https://news.un.org/en/story/2021/07/1095942
  2. “Sustainable development in the European Union – Monitoring report on progress towards the SDGs in an EU context – 2021 edition.” Eurostat (June 15, 2021). https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-statistical-books/-/ KS-03-21-096
  3.  “ACCELERATING SUSTAINABLE DEVELOPMENT AFTER COVID-19.” Asian Development Bank (ADB) and Sustainable Development Investment Partnership (SDIP) (July 2021). http://dx.doi.org/10.22617/TCS210128-2
  4.  “Q&A: Funding green recovery in Southeast Asia.” Asian Development Bank (ADB) (July 2, 2021). https://www.adb.org/news/features/qa-funding-green-recovery-southeast-asia?preview=AirX4sRM5q-XZ8qe2h74-5He95aO5dEVy_SbBoHINaY
  5.  Sarah Repucci, Amy Slipowitz (2020). “Special Report 2020: Democracy under Lockdown, ‘The Impact of COVID-19 on the Global Struggle for Freedom’.” Freedom House (October). https://freedomhouse.org/report/ special-report/2020/democracy-under-lockdown
  6. Crowd source(2021). “Collecting Open Government Approaches to COVID-19.” Open Government Partnership.https://www.opengovpartnership.org/collecting-open-government-approaches-to-covid-19/#examples
  7. “Guide to Open Government and Coronavirus.” Open Government Partnership (August 25, 2020). https://www. opengovpartnership.org/documents/a-guide-to-open-government-and-the-coronavirus/
  8.   María Baron, Sanjay Pradhan (2021). “Respond. Recover. Renew.” Open Government Partnership (April 6). https://www.opengovpartnership.org/stories/respond-recover-renew/
  9. “Nigeria Spearheads Open Government in Africa, Takes Steps to Stop US$15.7B of Illicit Flow through Financial Systems.” Open Government Partnership (August 14, 2020). https://www.opengovpartnership.org/news/nigeria- spearheads-open-government-in-africa-takes-steps-to-stop-us15-7b-of-illicit-flow-through-financial-systems/
  10. “Implementing SDG16+ Through the Open Government Partnership.” Open Government Partnership (July 2019). https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2019/07/Implementing-SDG16-Through-OGP.pdf
  11.   中華民國總統府 (2021),〈總統在「哥本哈根民主高峰會」發表演說〉,下載日期 7 月 29 日,https://www.president.gov.tw/NEWS/26094

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