新冠肺炎疫情衝擊全球永續發展目標

林正義

中央研究院歐美所研究員

摘要

2015 年 193 個國家通過 2030 年永續發展目標時,尚未有席捲全球的新冠肺炎疫情。2021 年初,疫苗開始接種但覆蓋率不足,加上病毒變種快速,各國仍籠罩在疫情的陰霾下。2021 年,美國新總統拜登採取不同於川普的路線,宣示要讓美國重回國際領導地位,無論是在對抗新冠疫情或氣候變遷的議題上,都可看到拜登「重建美好」、重新領導的初步成績,為全球永續發展目標的推動展現新的契機,但部分目標卻受到資源分配的忽略。

關鍵詞:新冠疫情、健康福祉、氣候變遷、永續發展、拜登政府

一、前言

「聯合國經社理事會」(United Nations Economic and Social Council, ECOSOC)之下的「永續發展高層政治論壇」(High-level Political Forum on Sustainable Development, HLPF)於 2021 年 7 月 6 日至 15 日召開,新冠肺炎疫情持續 1 年半以來,使得永續發展的議題受到不同程度的忽略。近 10 天的論壇活動包括:永續發展目標學習、培訓和實踐活動(7 月 6 日至 12 日)、永續發展目標加速行動活動(7 月 8 日)、地方與區域政府論壇(7 月 12 日至 13 日)及永續發展部長特別活動(7 月 15 日)。2021 年聯合國高層政治論壇討論如何走出新冠肺炎疫情,達成經濟、社會和環境的永續發展與復甦,讓原訂永續發展 2030 年議程不致出現逆轉。

聯合國永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)共有 17 項,包括:消除貧窮(No Poverty, SDG 1);消除飢餓(Zero Hunger, SDG 2);良好健康和福祉(Good Health and Well-being, SDG 3);優質教育(Quality Education, SDG 4);性別平等(Gender Equality, SDG 5);潔淨水與衛生(Clean Water and Sanitation, SDG 6);可負擔的潔淨能源(Affordable and Clean Energy, SDG 7); 尊 嚴 就 業 與 經 濟 發 展(Decent Work and Economic Growth, SDG 8); 產 業 創 新 與 基 礎 設 施(Industry, Innovation and Infrastructure, SDG 9); 減 少 不 平 等(Reduced Inequalities, SDG 10);永續城市與社區(Sustainable Cities and Communities, SDG 11);負責任 的消費與生產(Responsible Consumption and Production, SDG 12);氣候行動(Climate Action, SDG 13);水下生命(Life Below Water, SDG 14);陸域生命(Life on Land, SDG 15);和平正 義與有力的制度(Peace, Justice and Strong Institutions, SDG 16);夥伴關係(Partnerships for the Goals, SDG 17)。2021 年聯合國高階政治論壇特別檢討上述第 2、3、8、10、12、13、16 及 17 等目標,加強控制疫情及其影響,並使世界重回正軌。另外,有 42 個國家針對其 2030 年永續 發展議程的實施情況提出「國家自願性檢視報告」(Voluntary National Review, VNR)。1

新冠肺炎疫情至 2021 年 7 月 10 日,奪走全世界 400 萬人生命,在前 20 位死亡人數的國家,20 大工業國(G20)集團成員國竟占了 70%。新冠疫情與經濟復甦對 G20 國家形成重大挑戰,也對富國的對外援助金額造成限制,更為 2030 年全球能否達成兼顧「經濟成長」、「社會進步」與「環境保護」三大面向,以及 17 項永續發展目標投下不確定的因素。本文限於篇幅, 分為 2 部分,先分析新冠疫情對永續發展目標的影響;其次,探討拜登(Joe Biden)政府對疫情的因應處理。

二、新冠疫情對 2030 年永續發展目標的影響

新冠肺炎疫情使得 10 年來的永續發展與進步,遭遇嚴重的逆轉,新的挑戰是如何在疫情及其之後,讓永續發展目標有足夠的資金挹注。2020 年全球人均實際國內生產總值(Gross Domestic Product, GDP)下降了 4.6%,全球公共債務成長約 9.9 兆美元,失業率上升 1.1%,增至 6.5%,這是自第二次世界大戰以來的最大增幅,全球貿易更減少了 8.1%。新冠肺炎疫情凸顯了全球經濟中存在嚴重的不平等,如何為最脆弱的國家群體,提供更大的國際互助和支援, 包括減免債務,成為重大的議題。許多開發中國家現在正處於債務危機的邊緣。新冠肺炎疫情對從事低技能和低收入工作的人造成嚴重的打擊,加上數位技術落差,使得已開發國家和開發中國家之間的實際收入差距從 1970 年的 17,000 美元,增至目前的近 41,000 美元,到 2030 年可能會進一步擴大。2 聯合國經社理事會指出,為使開發中國家從疫情危機復甦及達成永續發展目標,至少需要籌集 4.3 兆美元,而提高全球公司最低稅負(minimum global corporate tax)勢不可免。3

2020 年 4 月,聯合國秘書長古特雷斯(António Guterres)設立「聯合國新冠疫情因應和恢復基金」(The United Nations COVID-19 Response and Recovery Fund),預期目標是 20 億美 元,到 2020 年底要募集 10 億美元,幫助中低收入國家擺脫疫情的社會經濟影響。在因應國際疫情上,此一基金與世界衛生組織(World Health Organization, WHO)「戰略準備及因應計畫」(Strategic Preparedness and Response Plan)與聯合國人道事務協調辦公室(UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, UN OCHA)的「落實全球人道訴求」(Consolidated Global Humanitarian Appeal)相互支援與補充。4  2020 年 11 月,G20 利雅德高峰會(2020 G20 Riyadh Summit)通過對較貧窮國家「暫停償還債務倡議」(Debt Service Suspension Initiative, DSSI)及 債務處理共同架構,以重整特定國家的債務,並專注對抗新冠疫情危機。

2021 年 7 月,「永續發展高層政治論壇」宣言提到 2020 年設定的生物多樣性目標,無一項達成。非官方利害關係團體對宣言在化石燃料、債務、資金流向、父權制等議題,未能採取更大的行動感到失望。部分國家也就個別關切的事項、文字,提出部分保留或反對的意見。另外,疫苗民族主義(vaccine nationalism)、疫苗專利權豁免也在討論中被提出。5 然而,宣言要 求所有官方債權者落實暫停債務索還,並鼓勵私部門債權方也加入倡議。宣言更強調富有國家應投入更多的「政府開發援助」(Official Development Assistance, ODA),如至少 0.7% 國民所得毛額(Gross National Income, GNI)的承諾等,將是達成永續發展目標不可或缺的因素。6

新冠疫情對消除極端貧困和饑餓的進展產生嚴重影響,在 2020 年約 1.1 億人陷入貧困,婦女受到失業的影響更大,並承擔了額外的護理負擔。新冠肺炎疫情感染風險最高的職業是醫療衛生專業人員和個人護理人員,其中 70% 是女性。疫情加劇性別不平等,使得原本賦予婦女和女童權能的努力受到嚴重的影響。2030 年可能有多達近 8 億人處於極端貧困之中,貧困人口比例為 9%。疫情使得 2030 年全球脫貧的目標可能無法達成。2020 年底面臨嚴重糧食不安全的人數增加一倍,達到約 2.6 億人。7

公共衛生保健是永續發展社會層面的另一個關鍵因素,由於新冠疫情肆虐,公共衛生保健面臨巨大壓力。在防治新冠疫情績效的所有決定因素中,最重要的是衛生保健體系、社會保障體系和整體治理體系。因此,新冠疫情之後的復甦進度成功與否,將取決於各國能否加強緊急措施,為永續發展的社會層面奠定堅固的基礎。例如,擴大開發中國家的初級衛生保健服務, 使社會上最貧困和最脆弱的成員,獲得高品質、可負擔的醫療服務機會。

然而,新冠疫情在氣候變遷方面卻帶來一些正面的影響。許多國家的空氣和水品質得到了改善,並出現自然界再生的現象。例如,根據國際能源署(International Energy Agency, IEA)的資料顯示,2020 年國際航空業的二氧化碳(CO2)排放量下降近 45%,相當於讓大約 1 億輛常規汽車停駛。8 由於占全球二氧化碳排放量 65% 以上的國家最近誓言,努力在 2050 年前實現碳中和承諾(中國延到 2060 年),並引入許多新的潔淨能源技術,這些技術與其化石燃料替代品相比,具有更高的成本競爭力,因此,邁向綠色經濟過渡的途徑,也變得更加可行。

拜登上台後,除因應全球疫情外,最重要的多邊功能外交議題就屬氣候變遷。拜登除了召開全球氣候變遷高峰會,邀請廢氣體排放量占全球總量 80% 的 17 個國家領袖,及受害最深的或有意願改變的國家領袖(非洲國家、中美洲、加勒比海、大洋洲島國)一起參加。拜登也動員政府不同部會,新設「氣候任務小組」(Climate Task Force),並由前環保署長麥卡馨(Gina McCarthy)出任白宮氣候顧問。拜登承諾到 2030 年,將比碳達峰的 2005 年減少 50 至 52%,並在電力、交通、建築物、工業、土地、海洋等環節追蹤降低碳排放的成果。9 其他美國盟邦如日本,承諾到 2030 年將由現階段的 26% 大幅減少 46% 至 50% 的碳排放;加拿大將由現階段的 30% 大幅減少 40% 至 45% 的碳排放;英國到 2035 年將減少 55%;韓國承諾不再支持海外以煤炭火力發電的投資等。

拜登政府將氣候變遷議題視為經濟發展的新方向,宣揚氣候變遷可能帶來有利的新效益及經濟益處,如就業工作機會、新潔淨能源經濟、工業發展等。據世界銀行(World Bank)估計,把 100 萬美元投資於石油和天然氣行業,可以創造 5 個就業機會;而將這筆錢投資於節能建築改造,可以創造 17 個就業機會;投資於公共交通,可以創造 22 個就業機會;投資於風能,可以創造 13 個就業機會;投資於太陽能,可以創造 15 個就業機會。10 以上的估計完全是永續發展所能開拓的新效益。2021 年「永續發展高層政治論壇」呼籲先進已開發國家承諾每年投入 1,000 億美元於氣候融資(climate finance)之上,另外每年至少投資 1 兆美元在永續基礎建設項目,方能轉型到全球綠色經濟。11

三、拜登政府處理新冠疫情與健康永續

世界衛生組織估計,目前的全球衛生總支出需要增加,增幅達到 GDP 的約 5%,才能實現全民初級衛生保健。對大多數國家來說,國內衛生保健支出的增幅到達 GDP 的 1% 是一個起點。對於低收入國家來說,根本負擔不起,因此來自先進發達國家的財政支持至關重要。臺灣的醫療保健支出占 GDP 的比率 6% 至 7% 之間。新冠肺炎疫情爆發之初,世界衛生組織因疫情溯源問題受到外界質疑,但在疫苗分配上,該組織領導分發醫療用品、培訓衛生保健工作者、 建造檢測和跟蹤病情的能力及防止病毒傳播的努力上,逐漸發揮功能。若要戰勝疫情,取決於所有國家人民能否獲得公平分配的疫苗(A Vaccine for All)。世界衛生組織與國際夥伴合作,2020 年啟動了獲取疫苗的「新冠肺炎疫苗全球取得機制」(COVAX),加快為所有國家尋找並分發有效的疫苗。這一重大的多邊倡議,支援製造能力建設和提前購買用品 ,以便到 2021 年 底能夠提供約 190 個國家和地區公平分配的 20 億劑疫苗。2021 年 5 月底,預計 COVAX 機制將向 142 個國家分發約 2.37 億劑疫苗。6 月中旬,在英國舉行的七大工業國高峰會(G7)承諾在2022 年,將提供 COVAX 10 億劑疫苗。

美國與中國從 2017 年以來關係緊張及猜疑,疫情發生之後,各自展開「疫苗外交」,競爭國際影響力。中國反對拜登政府在世界衛生組織公布調查結果之後,重新提出病毒溯源的要求。美國則對中國運用「疫苗外交」影響拉丁美洲國家有所警惕。美國參、眾議院議員一再在聽證會上提醒美國國際開發總署(U.S. Agency for International Development, USAID)署長鮑爾(Samantha Power),美國援助 COVAX 的資金被用來採購中國科興(Sinovac)疫苗,使中國獲取暴利。鮑爾認為中國沒有快速對 COVAX 提供到位的資金捐助,卻從販售中國疫苗獲利,是「令人震驚」、「完全無恥」(completely outrageous)的行為。12

中國將疫苗輸出與「健康絲綢之路」相連結,並與「一帶一路」掛勾。美國雖有政治考量,但主要是重塑美國全球領導地位。拜登總統發布聲明表示,分享疫苗不是為了獲得回報或讓步,而是為了挽救生命,帶領全球結束疫情。美國援助疫苗起步雖慢,但擁有全球生物醫學領導地位,疫苗較具可靠性,也成為「富國」的選擇。美國與歐盟算在一起,加上印度若重新出口疫苗,必然超過中國供應的總數,而在疫苗免費捐助的數量也在中國之上。

2021 年 6 月下旬,美國國際開發總署在人道援助至少提供 15 億美元,以因應新冠肺炎疫情。美國國際開發總署針對新冠疫情帶來的主要、次要及後續影響做出行動,例如,全球 17 億學童因學校關閉,而無法正常學習,因而援助視訊器材給超過 50 個國家。疫情下受到美國國際 開發總署援助的國家超過 120 個,包括:緊急救難、健康體系強化、疫苗準備與分送、公共衛生教育改善、醫療照護人員與設施保護等。拜登政府在疫苗分送,先提供 COVAX 機制 20 億美元疫苗給 92 個中低收入國家,之後再承諾提供 20 億美元。13

拜登政府在 2022 年美國援外預算上,作法明顯與過去川普(Donald Trump)刪減的趨勢不同,援外金額雖有增加,但重心放在協助其他國家、國際組織或多邊機制的疫情防控或發展援助。例如,國務院與美國國際開發總署的預算較前一年增加 54 億美元,達到 585 億美元,其中,投入全球衛生計畫增加 14.5 億美元,多邊開發協助銀行增加 14 億美元。在總預算有限之下,拜登不得不在國防相關預算增加的比例做出妥協。14 新冠疫情未明顯減緩,先進富有國家的援外預算編列仍面臨國內外經濟復甦的問題 ,以及落實 17 項永續發展目標如根除貧窮、性別平等、優質教育、生物多樣性等,顯然難以兼顧。

拜登政府在 2021 年 1 月公布的「美國領導全球強化國際因應新冠疫情與提升全球衛生安全與生化準備之國家安全備忘錄」(National Security Memorandum on United States Global Leadership to Strengthen the International COVID-19 Response and to Advance Global Health Security and Biological Preparedness)揭示五大方向,由國家安全顧問主導,納入相關部會,美國國際開發總署亦含括在內。這五大任務分別是強化與改革世界衛生組織、美國在全球因應新冠疫情的領導地位、評估因應新冠疫情與全球衛生安全與生物防護的相關預算、全球衛生安全的援助金額問題、提升全球衛生安全與因應疫情能力。

2021 年 5 月中旬,拜登總統宣布美國將成為全球對抗新冠肺炎「疫苗軍火庫」(arsenal of vaccines),就如同在第二次世界大戰中美國擔當「民主軍火庫」一般。拜登承諾捐出 6,000 萬劑 AstraZeneca(AZ)疫苗,加上 2,000 萬劑輝瑞(Pfizer)、莫德納(Moderna)疫苗。總數8,000 萬劑的疫苗將有 75%(6,000 萬劑)提供給 COVAX 分配,另外 25%(2,000 萬劑)將直接分 享給需要的國家。其中,臺灣至少獲得 250 萬劑疫苗。拜登政府除人道考量之外,也設定疫苗輸出的優先順序,如平衡中國對美國戰略要地(西半球)的疫苗輸出。美國承諾捐助 40 億美元給予 COVAX 之後,習近平也跟進表示將在未來 3 年提供 30 億美元的國際援助。

5 月初,拜登政府透過世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)總理事會的機制, 希望能讓新冠疫苗專利豁免。美國貿易代表戴琪(Katherine Tai)提到面臨全球健康危機,需要 有特別的措施,才能早日結束疫情。2020 年印度與南非曾提議在 WTO 架構之下的「貿易相關 智慧財產權」(Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPS)豁免疫苗的智慧財產 權,但未受到認真考慮。支持專利豁免的考量是,針對新冠肺炎疫情,不能只考慮藥廠的回收投資,何況此時全球迫切需要疫苗。學名藥廠在提供全球高品質疫苗與藥品早已有多年經驗。 反對的意見不僅來自拜登政府部分閣員,也來自部分歐洲國家,認為此舉將折損歐美創新競爭能力、損及製藥公司利益,而建造更多海外製藥工廠將會造成反效果。中國、俄羅斯均表示支持疫苗專利豁免,經由 WTO 尋找有效的解決方案,以便盡快徹底戰勝疫情。由於中俄各有檔次較低的疫苗,自然樂於見到美國高檔次疫苗專利的豁免。

全世界疫苗分配的不公平是一個冷酷的事實。例如,全球總共需要約 110 億劑疫苗,以達到 70% 人口免疫,但有 70% 的疫苗被分配至全球人口僅占 30% 的地區,中低收入國家民眾接種疫苗的比率很低。在所有 WTO 成員國同意提供某些程度的專利豁免之後,WTO 才有可能開始討論哪一家疫苗專利將被鬆綁。雖然歐盟可能會繼續持保留態度,但隨著美國的表態,許多其他國家應該會願意跟進,打破疫苗分配歧視的落差。疫苗、健康只是永續發展目標中的其中一項,當疫情、疫苗佔據主要國家的注意時,對於永續發展的整體資源投注自然受到削弱。美國雖結合其他志同道合的民主國家共同對抗疫情,但卻為永續發展目標的整體達成增添了更多的挑戰。

四、觀察與建議

新冠肺炎雖暫時減少了臺灣與其他國家的交流,但臺灣的公衛醫療、數位科技仍具有國際領先的地位。臺灣在部分新南向國家有醫衛「一國一中心」計畫,如何將原有的少數特定國家擴大,有待更多臺灣醫院的參與。這可結合永續發展目標與臺灣的新南向政策推動。新冠肺炎疫情凸顯數位技術落差,使得發展程度不同的國家在因應能力上有明顯差異,也影響到經濟的復甦。降低數位鴻溝對世界各地推動人類發展至關重要,也是消除不平等發展的途徑。臺灣在過去曾於亞太經合會推動「數位機會中心」(APEC Digital Opportunity Center, ADOC)倡議,在縮減數位落差上,應持續發揮臺灣的優勢。

與氣候行動密切相關的綠色經濟復甦計畫,需要在發展潔淨能源基礎建設、可再生能源、 改良型電池、智能電網、新燃料、電動汽車及碳捕獲和碳固存方面的技術有同步的成長。臺灣在 2050 年達成碳中和的宣示亟待加緊腳步,提出更為具體的步驟。臺灣高科技產業共組「臺灣氣候聯盟」,將各自帶領供應鏈廠商加入,說明氣候變遷涉及經濟的成長。太陽能和風能等可 再生資源發電的成本已大幅下降,具有與化石燃料能源競爭的能力。臺灣在新冠肺炎疫情肆虐下,促進永續發展須利用此次機遇,讓臺灣的核心戰略產業更加提升量能。此外,在教育部推動之下,「永續發展教育手冊臺灣指南」提升各級學校對此一議題的落實,脫離只有知識層面的了解,並列入教育部對大學經費核配評比項目,逐漸進入到實務的操作。

美中兩國因政治互信不足,不僅難以聯手因應國際疫情,也增添更多國際影響力的競爭與角力。臺海兩岸之間有類似的情形,例如臺海雙方在 2010 年有「海峽兩岸醫藥衛生合作協議」,但 2016 年以來,中國片面中止與臺灣的平等協商,致使兩岸無法依協議共同因應「重大突發公共衛生事件」,並在「重大疫情處置」上開展更多的合作。新冠疫情使各國進行邊境人流管制,兩岸人員交流與互動更為冷卻。臺灣在疫苗短缺之際,美國、日本等國家及時捐助 500 萬劑疫苗,北京仍批評此舉是政治的計謀。臺灣未因國際參與受限而減少對外醫療援助, 除執行嚴密的防疫措施之外,也接受民主盟友國家的疫苗協助。臺灣生技醫療的能量和創新能力,當可在 2030 年永續發展目標及對外援助上,扮演更多積極的角色。

註釋

  1. “High-Level Political Forum 2021 Under the Auspice of ECOSOC,” 2021, https://sustainabledevelopment. un.org/hlpf/2021
  2. “High-level Segment: High-level Policy Dialogue on Future Trends and Scenarios and the Long-term Impact of Current Trends on the Realization of the 2030 Agenda for Sustainable Development,” May 5, 2021, p. 9, https:// undocs.org/E/2021/62
  3. “Statement by President ECOSOC at the Closing of the High Level Segment of the ECOSOC,” July 16, 2021, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/29652Closing_Remarks_HE_Mr_Munir_Akram_ July_16.pdf
  4. “The Secretary-General’s UN COVID-19 Response and Recovery Fund,” April 2020,https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/sg_response_and_recovery_fund_fact_sheet.pdf
  5. “2021 HPLF Closing Remarks, President of ECOSOC,” July 15, 2021, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/29645Closing_Remarks_HE_Mr_Munir_Akram.pdf
  6.  “Ministerial declaration of the high-level segment of the 2021 session of the Economic and Social Council and the 2021 high-level political forum on sustainable development, convened under the auspices of the Council, on the theme ‘Sustainable and resilient recovery from the COVID-19 pandemic that promotes the economic, social and environmental dimensions of sustainable development: building an inclusive and effective path for the achievement of the 2030 Agenda in the context of the decade of action and delivery for sustainable development’,” July 2021, p. 9, 16, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/28939Draft_HLPF_HLS_Ministerial_ Declaration_14_July.pdf
  7. “High-level Segment: High-level Policy Dialogue on Future Trends and Scenarios and the Long-term Impact of Current Trends on the Realization of the 2030 Agenda for Sustainable Development,” May 5, 2021, p. 4, https:// undocs.org/E/2021/62
  8.  Ibid., p. 5.
  9. “FACT SHEET: President Biden Sets 2030 Greenhouse Gas Pollution Reduction Target Aimed at Creating Good- Paying Union Jobs and Securing U.S. Leadership on Clean Energy Technologies,” April 22, 2021, https://www. whitehouse.gov/brief ing-room/statements-releases/2021/04/22/fact-sheet-president-biden-sets-2030-greenhouse- gas-pollution-reduction-target-aimed-at-creating-good-paying-union-jobs-and-securing-u-s-leadership-on-clean- energy-technologies/
  10. “High-level Segment: High-level Policy Dialogue on Future Trends and Scenarios and the Long-term Impact of Current Trends on the Realization of the 2030 Agenda for Sustainable Development,” May 5, 2021, pp. 7-8, https://undocs.org/E/2021/62
  11.  “Statement by President ECOSOC at the Closing of the High Level Segment of the ECOSOC,” July 16,2021, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/29652Closing_Remarks_HE_Mr_Munir_Akram_ July_16.pdf
  12. Adva Saldinger, “USAID to Push Localization, Counter China’s Influence, Power Says,” Devex, July 15, 2021, https://www.devex.com/news/usaid-to-push-localization-counter-china-s-influence-power-says-100383
  13.  “USAID’S COVID-19 Response,” https://www.usaid.gov/coronavirus; “U.S. COVID-19 Global Response and Recovery Framework,” https://www.whitehouse.gov/brief ing-room/statements-releases/2021/07/0 1/u-s-covid-19- global-response-and-recovery-framework/
  14. Rob Carver, “Biden Budget Substantially Boosts Foreign Aid, Diplomacy, but Raises Defense by 1.7%,” Voice of America, May 28, 2021, https://www.voanews.com/usa/us-politics/biden-budget-substantially-boosts-foreign-aid- diplomacy-raises-defense-17

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