拜登政府的疫苗外交與新冠疫情下的大國政治角力

崔進揆

國立中興大學國際政治研究所助理教授

摘要

新冠疫情自 2019 年 12 月在中國武漢地區爆發後,新型態的病毒以驚人的速度在全球擴 散,至 2021 年 5 月,全球已有 192 國受到新冠疫情的影響,超過 327 萬人死於新冠病毒。美 國是世界各國中受到新冠疫情影響最深的國家,不論在確診人數和感染死亡人數上皆是各國之 首。防疫、抗疫被 2021 年 1 月就任的拜登政府列為施政的重點,拜登政府亦在國內疫情趨緩 後,開始推動所謂的「疫苗外交」(vaccine diplomacy),並在 2021 年 3 月召開的美、日、印、 澳「四方會談」(Quad)中提出 4 國在新冠疫苗生產、投資、配送的計畫與願景,預計在 2022 年底前向印太地區國家與人民提供 10 億劑疫苗。2021 年 5 月,美國政府更進一步宣示將對國 際社會提供 8,000 萬劑的新冠疫苗。美國在推動疫苗外交時面對了來自俄羅斯與中國等競爭者 的挑戰,兩國過去積極在開發中國家和中東歐國家輸出疫苗,並藉此擴增各自在疫苗受惠國家 與地區的勢力與影響力。美國政府推動疫苗外交的努力,可以視為拜登團隊多邊主義外交政策 的具體實踐,其成效亦將影響著美、俄、中三國在新冠疫情下的國際地位與全球影響力。

關鍵詞:新冠肺炎、拜登政府、疫苗外交、多邊主義外交、四方會談

一、前言

中國武漢地區自 2019 年 12 月爆發新冠疫情後,病毒以驚人的速度在全球擴散,截至 2021 年 5 月,全球已有 192 個國家受到新冠疫情的影響,超過 327 萬人死於新冠病毒。1 美國雖是世 界強國,科學技術領先各國,但面對新型態病毒的肆虐,卻也無法獨善其身,置身事外。2020 年 2 月美國本土發現首例的新冠確診者後,截至 2021 年 6 月 9 日已有 3,339 萬人確診,59 萬人死於新冠疫情,不論在確診人數和感染死亡人數上,美國皆是世界之首。2 為防止新冠疫情的 擴散,自疫情爆發後,美國、俄羅斯、中國和歐盟國家皆逕相投入疫苗的研發和生產工作,目前美國國內已有輝瑞(Pfizer-BioNTech)、莫德納(Moderna)、嬌 生(Johnson & Johnson’s Janssen)三款疫苗量產,而拜登(Joe Biden)政府在2021年1月就任後更將抗疫列為施政的重點工作,並盼全美民眾在2021年7月國慶之時可以進行小型聚會,讓生活回歸常態。3 拜登本 人亦於 2021 年 4 月 21 日的全美電視演說中宣布疫苗施打的計畫相當順利,全美已提早完成 2 億劑疫苗接種的目標。4 雖然目前美國部分地區的感染率仍在增加,但因為疫苗的接種,以及醫 療照護品質的提升,全美染疫的死亡率已呈現持續下降的趨勢。

除了國內的抗疫與防疫,疫苗外交(vaccine diplomacy)已是疫情時代下大國外交與政治角力的另一特色,美國正試圖防止俄羅斯和中國等競爭對手藉由輸出疫苗的方式,在全球,特 別是開發中國家,拓展政治實力與影響力。在 2021 年 3 月 12 日的美、日、印、澳「四方會談」(Quad)中,拜登政府首度公開承諾將透過國際合作的方式向亞洲大部分的地區與國家提供至少10億劑的新冠疫苗,並計劃提供疫苗給中低收入的國家。55 月 17 日,美國政府更進一步表示在未來 6 週內將向全球輸出 8,000 萬劑疫苗,其中包括輝瑞、莫德納、嬌生和牛津 / 阿斯利康(Oxford/AstraZeneca, AZ)四種疫苗。6 相較於前任川普(Donald Trump)政府對於多邊主義外交的質疑與批評,拜登政府矢言重振美國在國際社會和國際組織中的領導力,而重返世界衛生組織(World Health Organization, WHO)和積極參與疫苗全球取得機制(COVAX),是拜登政府在公衛議題和國際組織參與上,重現美國領導力、重塑國際秩序的關鍵。面對俄羅斯和中國等修正主義專制國家在各領域對美國與美國主導世界秩序的挑戰,疫苗外交已成為美、中、俄三 國在國際公衛治理和外交場域上競爭的關鍵,而推動疫苗外交的成效更將影響三國的國際地位和全球影響力。

二、拜登政府的多邊主義外交與疫苗外交

拜登在與川普競選時強調,當選後將重振美國在國際事務和國際組織參與的領導力,認為川普主政下的「美國優先」(America First)政策思維,不僅在氣候變遷、全球暖化、中國威 脅、伊朗核協議、WHO 參與、邊境管制與移民等議題衝擊了美國的對外關係,更挑戰了美國 長期以來在國際事務上所奉行的價值與原則。拜登在 2021 年 1 月就任後修正了川普時代的外 交、安全政策,不僅主導美國重返《巴黎氣候協定》(Paris Agreement)和 WHO,暫停美墨邊 境隔離工程的修建,更表示願意重新考慮透過核協議來處理伊朗核子進程問題。至於眾所關注 的中國政策,拜登政府基本上認同川普時代圍堵「中國威脅」的戰略目標,只是認為在抗中的 政策路線上應做適度的修正與調整,強調結合國際社會與理念相近國家之力共同對抗中國威脅 的重要性與必要性。拜登政府對於美國盟邦的重視,以及要求國際社會對於中國與俄羅斯等威 權主義國家的正視,符合許多歐洲國家對於美國的期待。事實上,北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization, NATO)在 2020 年 11 月公布的《北約 2030》報告中就已特別提及中 國與俄羅斯威脅的問題,7 而拜登在就任的百日之內基本上已完成了抗中的準備工作,任內國外 出訪的首站選擇將歐洲國家列為首選,亦顯示拜登對於歐洲盟國的重視。

拜登對於多邊主義外交的強調,以及重視外交與國安專業意見的態度在其就任後於國務院 發表的首場外交政策演說,8 以及美國政府公布的《國家安全戰略暫行指南》(Interim National Security Strategic Guidance)中都有非常明確的表述,強調在追求國家利益的同時,美國不應該 忘記對於自由、民主、人權等普世價值的堅持,而這也是拜登政府與川普政府最大的不同。9 面對中國在各方面對於美國價值與制度的挑戰,國務卿布林肯(Antony Blinken)在 2021 年 3 月 3 日首次針對美國民眾進行的外交政策演說強調美中關係「該競爭就競爭,該合作就合作, 該對抗就對抗」,而為了有效處理中國威脅的問題,外交與國際組織的積極參與對於美國而言是必要的。10 除了傳統安全的議題,美中兩國的競合亦具體反映在兩國處理新冠疫情的政策主張與作為,兩國皆積極投入國內與國際社會的防疫、抗疫工作,身為世界強權的美中兩國雖在防疫、抗疫上有著承擔國際責任的壓力,但更有透過疫苗外交來拓展國家權力與影響力的 政治算計與整體戰略布局考量。目前美國約生產 3 億劑的疫苗,但根據英國科學資訊分析公司 Airfinity 的研究統計,2021 年 5 月美國僅對外輸出約 300 萬劑的疫苗,而中國則已出口至少 2.1 億劑的疫苗。11

相較於中國與俄羅斯,美國在疫苗外交的推動上起步較晚,主因在於美國本身的疫情非常 嚴峻,截至 2021 年 5 月,美國仍是世界上受新冠疫情影響最深的國家,國民確診數和死亡人 數皆是世界之冠。拜登就任後將對抗新冠疫情列為新政府施政最重要的工作,並計劃在就任百 日內達到全美至少 2 億人施打疫苗的目標,故美國公民被新政府列為疫苗和各種防疫物資的優 先使用對象,美國國內亦有《國防生產法》(Defense Production Act)來管制疫苗和各種防疫 物資的調配使用權。不同於美國,中國雖是全球最早面對新冠疫情的國家,但因嚴格的管制措 施與封城計畫,終能在有效控管國內疫情後,開始對外輸出口罩、防護衣等各種醫療物資。此 外,中國更在疫苗研發成功後,表示願意向國際社會提供中國製造疫苗的意願,目前已有至少 國藥(Sinopharm)與科興(Sinovac)兩款疫苗在國際社會流通。中國此舉雖有藉此擺脫國際社 會指責其隱匿疫情,導致全球疫情擴散的用意,更有藉此拓展全球影響力的戰略意義。另,俄 羅斯與中國相仿,亦透過疫苗外交來增加俄羅斯參與國際事務的影響力,且已對外輸出疫苗約1,200 萬劑。12 俄羅斯的史普尼克 5 號疫苗(Sputnik V)在 2020 年 8 月問世,該國是全球第一個 宣布註冊研發供公眾使用新冠疫苗的國家,俄羅斯向國際社會展現了在醫療生技方面的技術與 實力。雖然許多西方國家質疑中國與俄羅斯疫苗的安全性和有效性,因為兩國並未公開疫苗研 發的臨床實驗數據,但兩國生產的疫苗已在多個地區和國家被使用。

三、疫苗外交與大國政治角力

整體而言,中國與俄羅斯推動疫苗外交的重點對象為亞洲、非洲、拉丁美洲的開發中國 家,以及部分中東歐國家,亦有部分歐洲國家因採購的牛津 / 阿斯利康疫苗生產和供貨進度不 如預期,以及對於疫苗施打後副作用的疑慮,故公開表示考慮使用俄國製疫苗的可能性。13 根據德國之聲的調查,俄國疫苗在 2021 年 4 月已在全球至少 61 個國家被批准使用,亦有 28 個國家正在進行疫苗施打的工作。14 另,已使用或是明確表態將考慮使用中國疫苗的國家包括: 匈牙利、塞爾維亞、捷克、波蘭,至於波士尼亞、赫塞哥維納、蒙特內哥羅、北馬其頓、烏克 蘭未來則很可能會使用中國製的疫苗。15 中國國家主席習近平亦在 5 月 21 日的全球健康峰會上表示,自新冠疫情爆發後,中國已向全球 80 多個開發中國家提供緊急的疫苗援助,43 個國家 出口疫苗。16 在新冠疫情持續擴散的威脅下,許多開發中國家和中東歐國家並無研發和生產疫苗的能力,因此在防疫、抗疫上亟需外國的援助,而俄羅斯和中國正透過疫苗外交的方式,將其勢力延伸至這些國家。對於歐盟和北約國家而言,中國與俄羅斯勢力進入中東歐後,將可能 減損歐盟與北約組織未來處理中、俄兩國相關議題時的成員向心力。匈牙利、捷克、波蘭既是 歐盟也是北約的會員國,蒙特內哥羅、北馬其頓則是北約成員,烏克蘭則在近期積極考慮加 入歐盟與北約,親歐的態度令俄羅斯頗為不滿。在亞洲的部分,中、俄兩國的疫苗外交亦頗 有成效,並已獲得許多國家的批准和使用。東南亞國協(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)10 國中就有 9 個國家接受中國的疫苗捐贈,或是向中國購買疫苗。17 中國在東南亞或 是亞洲其他國家的疫苗外交可能衝擊著美國自川普時代起便積極建構的印太秩序,目前印太地 區美國重要盟邦僅印度、日本、澳洲並未使用中國疫苗。

面對中、俄兩國藉由疫苗外交拓展勢力與影響力的舉措,拜登政府直至 2021 年 3 月才有 明確的反制、因應措施。在 3 月 12 日召開的美、日、印、澳「四方會談」(Quad)中,4 國領 袖同意加速新冠疫苗的生產,並承諾在 2022 年底前向亞洲大部分地區提供 10 億劑的新冠疫 苗。18 4 國規劃將以印度生產,美國、日本挹注資金,以及澳洲提供物流能力的方式將疫苗配 送至印太地區各國。此外,透過擴大疫苗的生產,4 國亦可提供更多的疫苗給 WHO 的疫苗全 球取得機制。美國啟動的疫苗外交可以視為是拜登政府推動多邊主義外交和重視國際合作外交政策重要的實踐,惟受限於美國國內疫情控制速度的影響,以及美國公民優先使用疫苗和各項 防疫物資的考量下,美國在疫苗外交的推動上確實落後於中、俄兩競爭對手。2021 年 5 月,在 全美施打疫苗的進度樂觀超前後,拜登政府宣布將解除對於疫苗專利的豁免,並在世界貿易組 織(World Trade Organization, WTO)中支持關於解除疫苗知識產權的談判。19 一般認為專利和知識產權的豁免將有助於增加全球疫苗的量產,並協助開發中國家和不富裕國家取得抗疫、防疫的關鍵疫苗。然,拜登政府雖支持疫苗專利的解除,但美國重返 WHO 後,在 WHO 主導的 疫苗全球取得機制參與上仍不夠積極主動。針對全球疫苗分配不均的狀況,WHO 秘書長譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)近日公開向掌控疫苗的大國呼籲,盼各國能將充裕的疫苗捐贈予亟需疫苗的低收入國家。20 拜登政府宣示向國際社會捐贈疫苗,以及上任後的諸項新政, 將可提升美國領導全球公衛治理與抗疫的主導地位,重塑美國積極參與多邊國際組織的正面 形象。

四、結語

拜登政府自 2021 年 1 月就任後積極調整前任川普政府的防疫政策,包括以簽署行政命令的 方式重返 WHO,鼓勵全美民眾配戴口罩,和成立新冠病毒因應協調小組(COVID-19 response team),以及加速國民施打疫苗的計畫,美國並在國內疫情相對趨緩後,開始推動所謂的疫苗 外交。雖然拜登政府並未明言疫苗外交是針對主要競爭對手俄羅斯與中國的反制措施,但相關 政策的擬定和推動皆有與兩國在中東歐和印太地區競爭與較量的意涵。儘管美國在疫苗外交 的推動上起步較晚,但由於俄羅斯與中國並未向國際社會提供疫苗測試和生產的完整資訊,故在疫苗的有效性和安全性上仍受到許多國家的質疑。美國可在疫苗外交中強調自身政治制度的 優勢,並透過積極參與多邊國際組織和與盟國合作的模式,將疫苗視為全球抗疫、防疫的公 共財,而美國在 WTO 贊成免除疫苗專利和知識產權的立場,以及在七國集團(G7)峰會中領 導諸國承諾對 WHO 疫苗全球取得機制的支持,推動公開、透明、公平與可負擔的全球防疫、 抗疫措施和理念,21 皆有助於美國提升在開發中國家的正面形象,扭轉因疫苗外交啟動時程落 後競爭對手的劣勢。惟,面對近期印度新冠疫情失控的情勢,拜登政府仍須妥善處理與應對美 印關係,印度疫情的失控將會影響「四方會談」所確認的全球防疫參與計畫,更可能因美國不 願釋出關鍵技術和物資予印度而破壞了「四方會談」的合作默契,進而影響整體印太戰略的布 局。

此外,在大國逕相推動疫苗外交下,臺灣亦必須思考大國疫苗外交對臺灣所可能產生的衝 擊與影響。首先,臺灣的新冠疫情在 2021 年 5 月爆發,施打疫苗被視為是有效防堵疫情擴散的 策略。惟,國產疫苗目前尚未問世,國內接受中國製疫苗的意願又不高,因此在疫苗的取得上 仍須透過疫苗全球取得機制和美國的管道。目前臺灣進口牛津 / 阿斯利康疫苗的數量仍不足, 而向美國採購的莫德納疫苗亦尚未進入臺灣。拜登政府已於 2021 年 5 月宣布將向國際社會釋 出 8,000 萬劑的疫苗,臺灣應運用晶片和半導體產業在全球的優勢,積極向美國爭取疫苗,畢 竟一個受疫情影響的臺灣,將牽動美國和全球晶片的供輸,而擔心晶片取得中斷的美國,應會 有更強的意願協助臺灣取得疫苗。

此外,美韓領袖 5 月在華府的峰會結果亦值得政府和國人關切。韓國雖未如預期順利自美國取得疫苗,但已獲得拜登政府承諾將協助與駐韓美軍密切接觸 的 55 萬韓國軍人接種疫苗,以及與美國建立全面的疫苗夥伴關係,未來將由三星集團的製藥公 司生產美國的莫德納疫苗。韓國本身雖無生產疫苗,但藉由美韓疫苗夥伴關係的建立,韓國將 成為全球疫苗需求生產的基地,具備向開發中國家提供疫苗的能力。臺灣在醫療生技的研發和 製造上亦具備產業優勢,除了加速推動國產疫苗的製程外,亦可仿效韓國的經驗,主動向歐美 等國爭取生產疫苗的專利,增加臺灣在國際社會的能見度。最後,鑒於中國在拉丁美洲推動的 疫苗外交,以及友邦宏都拉斯透過薩爾瓦多向中國爭取疫苗的事實,政府應該密切關注區域友 邦的外交動向,並透過美國和美國國會通過的《臺北法案》(TAIPEI Act)來穩固邦誼。中國藉 由疫苗外交在拉美地區擴張勢力,其所影響的不僅是臺灣的對外關係,更可能挑戰美國長期以 來在拉美地區所建立的主導優勢。

註釋

  1. “Global Map.” Johns Hopkins Coronavirus Resource Center (June 9, 2021). https://coronavirus.jhu.edu/map.html
  2. Ibid.
  3. Joe Biden (2021). “Fact Sheet: President Biden to Announce All Americans be Eligible for Vaccinations by
    May 1, Puts the Nation on the Path to Get Closer to Normal by July 4th .” The White House (March 12). https://
    http://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/11/fact-sheet-president-biden-to-announce-allamericans-to-be-eligible-for-vaccinations-by-may-1-puts-the-nation-on-a-path-to-get-closer-to-normal-by-july-4th/
  4. Joe Biden (2021). “Remarks by President Biden on the COVID-19 Response and the State of Vaccinations.” The
    White House (April 21). https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/04/21/remarks-bypresident-biden-on-the-covid-19-response-and-the-state-of-vaccinations-2/
  5. “Quad Leaders Joint Statement: The Spirit of the Quad.” The White House (March 12, 2021). https://www.
    whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/12/quad-leaders-joint-statement-the-spirit-of-the-quad
  6. “Fact Sheet: Biden-Harris Administration is Providing at least 80 million COVID-19 Vaccines for Global Use,
    Commits to Leading a Multilateral Effort toward Ending the Pandemic.” The White House (May 17, 2021). https://
    http://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/05/17/fact-sheet-biden-harris-administration-isproviding-at-least-80-million-covid-19-vaccines-for-global-use-commits-to-leading-a-multilateral-effort-towardending-the-pandemic
  7. “NATO 2030: United for a New Era.” The Reflection Group Appointed by the NATO seuetary General (November25, 2020). https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2020/12/pdf/201201-Reflection-Group-Final-ReportUni.pdf
  8. Joe Biden (2021). “Remarks by President Biden on America’s Place in the World.” The White House (February 4). https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americasplace-in-the-world/
  9. “Interim National Security Strategic Guidance.” The White House (March 3, 2021). https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/03/interim-national-security-strategic-guidance/
  10. Antony Blinken (2021). “A Foreign Policy for the American People.” U.S. Department of state (March 3). https://www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/
  11. David Wainer and Josh Wingrove (2001). “Biden Gets U.S. Into Vaccine Diplomacy Race as Stockpiles Rise.”Bloomberg (May 5). , https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-05-05/biden-gets-u-s-into-vaccinediplomacy-race-as-stockpiles-rise
  12. Ibid.
  13. Ivana Karaskova and Veronika Blablova (2021). “The Logic of China’s Vaccine Diplomacy: An In-Depth Look atWhere China’s Vaccines are Going Hints the Motivations Behind the Campaign.” The Diplomat (March 24). https://thediplomat.com/2021/03/the-logic-of-chinas-vaccine-diplomacy/
  14. Ian Bateson (2021). “Germany, Russia and the Sputnik V Vaccine—A Tale of Soft Power.” DW (May 6). https://www.dw.com/en/germany-russia-and-the-sputnik-v-vaccine-a-tale-of-soft-power/a-57453387
  15. Ivana Karaskova and Veronika Blablova, “The Logic of China’s Vaccine Diplomacy.”
  16. Xi Jinping (2021). “Working Together to Build a Global Community of Health for All.” Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China (May 21). https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1877666.shtml
  17. Ibid.
  18. “Quad Leaders Joint Statement.”
  19. Julian Borger (2021). “US Declares Support for Patent Waiver on COVID-19 Vaccines.” The Guardian (May 5). https://www.theguardian.com/world/2021/may/05/us-declares-support-for-patent-waiver-on-covid-19-vaccines
  20. “Covid: Delay Child Vaccinations and Share Jabs with Covax, Says WHO.”’ BBC (May 14, 2021). https://www.bbc. com/news/world-57114734
  21. “G7 Foreign and Development Ministers’ Meeting Communique.” Foreign, Commonwealth & Development Office, The United Kingdom (May 5, 2021). https://www.gov.uk/government/publications/g7-foreign-and-development- ministers-meeting-may-2021-communique

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