疫苗、債務、南南合作：新冠肺炎下的中非關係

劉曉鵬

國立政治大學國家發展研究所教授兼亞太英語碩士學位學程主任

摘要

非洲受到新冠病毒疫情肆虐的同時，不但嚴重影響其經濟，也難以獲得疫苗。中國在此時對非洲捐贈疫苗，加強了長期以來開發中國家互助的形象，也引起許多西方國家的疑慮。然而，贈送疫苗雖有助友誼，但更重要的是中國在非洲有大量的貸款與投資，疫情影響非洲的經濟，可能進一步影響還款能力，繼而成為中非關係的挑戰。

關鍵詞：非洲、中國、新冠病毒、疫苗

一、疫苗外交成效

新冠病毒肆虐，展現的是人類受到疾病威脅時一律平等，但當談到治療時，疾病又顯示出人類社會發展巨大差距。各個富有國家相繼訂購數倍於自己人口的疫苗（加拿大訂購數量是人口 5 倍、英國 3.6 倍、美國 2 倍、澳洲 2.5 倍、歐盟 2.7 倍），等於全球 14% 人口將取得一半的疫苗，¹ 相對而言，經濟劣勢的非洲出現一劑難求的現象，如何取得疫苗旋即獲得舉世關注。

雖然國際組織、俄羅斯、印度等相繼以捐贈或販售等方式規劃非洲國家獲得疫苗，但中國在 2021 年 2 月宣布將向非洲超過 20 個國家提供疫苗，受到最大的關注。由於殖民經驗，非洲原與西方國家關係較為密切，特別是政治獨立後，經濟仍然深受西方國家影響。即使中國在1960 年代起向非洲提供大量援助，這些援助也被視為南南合作或開發中國家互助的一種方式，由於其並未產生實際經濟合作，中非關係也沒有深化，西方國家不擔心失去對非洲的影響。

惟此情形在本世紀初開始改變。中國在改革開放後，利用援助與商業結合取代原來的贈與模式，這種合作逐漸生效，中國逐漸成為非洲最大的經濟夥伴，中國的商品、技術、人員開始進入非洲人的生活。經濟很快擴展到政治關係，非洲國家常為中國喉舌，特別是在疫情之初，衣索比亞籍的世界衛生組織（World Health Organization, WHO）秘書長譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）配合中國低調處理疫情，造成全球更大規模流行，使西方國家只要聽到中國對非洲援助，都特別敏感，南南合作對西方的壓力，也愈來愈實際。

不過，中國的疫苗也許沒有想像中的具有影響力。截至 2021 年 4 月 18 日，已明確收到中國疫苗的國家分別是塞內加爾、辛巴威、喀麥隆與索馬利亞，各約 20 萬劑。預估中國已承諾出售或捐贈給非洲大約共 600 萬劑疫苗，遠低於中國在亞洲提供的 6,000 萬劑，與提供給拉丁美洲的 7,500 萬劑。² 而國際組織在壓力下，目前已提供近 3,500 萬劑給非洲，並承諾在 2021 年底前提供 7 億劑。就數量而言中國影響力應仍然有限。³

此外，中國國內還有 90% 以上的民眾尚未施打疫苗，大規模協助國外也有困難。加上對非洲而言，疫情是由中國引起，感激疫苗的程度必然有限。非洲百姓普遍懷疑中國產品品質，即使有中國疫苗，也不一定會施打。⁴ 中國在非洲的疫苗外交，其成效目前最多在善意層次，雖有助南南合作，但遠不及雙方經濟關係來得重要。

二、疫情開始前投資的隱憂

西方關心的中非關係始終與援助相關，這也是為何中國疫苗外交如此敏感。然而，中非關係中，醫療只占一小部分，更實質的是經濟方面的合作。上世紀 80 年代後，中國就致力藉援助提升與非洲的經貿合作，成果也在 21 世紀逐漸顯現。2019 年中非貿易額突破 2,000 億美元，是2000 年的 20 倍。中國對非洲直接投資存量達 491 億美元，是 2000 年的 100 倍。⁵然而，即便有如此亮麗的成績，在 2018 年的中非合作論壇中，中國卻已透露出審慎態度。

這 20 年中非經貿關係迅速成長，有賴中國政府鼓勵，其中一個主要的工具就是借貸，而貸款中又常給予利息或其他補貼，以促進雙方經貿關係。中國原本就對非洲國家有不同程度的貸款，2006 年中非合作論壇開始清楚設定 50 億美元貸款，2009 年是 110 億，到 2012 年已上升至200 億美元。待習近平上台後，2015 年論壇宣布的資金更倍增至 600 億美元，其中絕大多數為貸款，組合成「50 億美元的無償援助和無息貸款、350 億美元的優惠性質貸款及出口信貸額度⋯⋯中非發展基金和非洲中小企業發展專項貸款各增資 50 億美元⋯⋯100 億美元的中非產能合作基金。」⁶

然而值得注意的是，2018 年的數字仍維持 600 億美元，等於資金不變，細查其內容，大致分為「提供 150 億美元無償援助、無息貸款和優惠貸款；提供 200 億美元的信貸資金額度；支持設立 100 億美元的中非開發性金融專項資金和 50 億美元自非洲進口貿易融資專項基金；推動中國企業未來 3 年對非洲投資不少於 100 億美元」。⁷

圖 1、中國對非洲援助與貸款演進圖

從數字上來看，中國政府擴大與非洲的經濟合作趨勢，在 2018 年正式開始踩剎車。更重要的是，2015 年中國曾清楚地提出向非洲提供 50 億美元無償援助和無息貸款，但在2018 年對贈與部分開始模糊。多年的實踐中，中國在整個借款結構上大多是商用貸款，致力促進投資，只有一小部分為贈與。無償援助是贈與，而無息貸款雖然理論上須歸還，但實務上幾年後多會豁免，最後仍然成為贈與。因此，2015 年的 600 億美元中只有約 50 億美元贈與，其他 550 億美元都是鼓勵貿易與投資的借貸。而 2018 年所謂 150 億美元「無償援助、無息貸款和優惠貸款」，數字看起來變大，但由於加上「優惠貸款」才是 150 億美元，所以難以預估多少比例是贈與。

可以確定的是，比較 2015 年的明確贈款數額，2018 年起中方的態度開始模糊。除減少贈與的承諾，實際上也在減少國家投資。2018 年 150 億美元無償援助、無息貸款和優惠貸款之外的 450 億美元資金，雖然仍強調經貿與投資，但最特別的是「推動中國企業未來 3 年對非洲投資不少於 100 億美元」。由於把民間投資都算進去，使 2018 年的 600 億美元和 2015 年的 600 億美元相較，實質上等於減少政府介入。

約翰霍普金斯大學中非關係研究中心（China Africa Research Initiative, CARI）最新發表的數字指出，2018 年中國對非洲的貸款達 99 億美元，但 2019 年則是 70 億美元，降幅達 30%，該中心也預估 2020 年的數據會繼續下降。⁸換言之，即使數字一片亮麗，北京明顯地開始審慎。可能是實際投資獲利不如預期，也有可能是非洲投資風險增加，但又不能在舉世關注的中非關係上示弱，因此只能表面上維持原有數字，再於這個數字中稀釋。

三、疫情開始後債務的隱憂

北京透露出審慎投資態度後不久，即發生新冠疫情。同時，中國的非洲債務也逐漸進入本金歸還期，債務合作勢將變成南南合作的一部分。

中國政府透過補貼等優惠措施，鼓勵非洲國家向中國借貸，購買中國公司的建設能力，目前已是非洲最大的債主，從 2000 年迄今，已為非洲各項建設提供超過 1,530 億美元的貸款。⁹此金額有一個成長過程，CARI 估算中國 2001 年至 2005 年，對非洲的貸款都十分有限，每年從數億到十餘億美元不等，直到 2006 年才突破 50 億美元，之後迅速成長，2016 年曾達 280 億美元。¹⁰

由於這些貸款並非贈款，主要是商業貸款，前 20 年多半只要付息，因此中國 20 年來逐漸推動的貸款政策，在最近幾年也進入歸還本金的階段。然而，新冠疫情嚴重影響非洲經濟，連帶影響償債能力，加上新冠疫情是由中國引起，這種情形下，是否應減免或免除債務，就成了困難的問題。

新冠疫情也影響中國經濟，而中國銀行體系內的不良貸款已逾 3.6 兆人民幣，北京為解決這個問題已高度警戒。¹¹ 中國對非洲的商業貸款是中國銀行資產，若寬容而免除債務，或因逼債而成為壞帳，對本已脆弱的銀行系統，必然是雪上加霜。

因此當西方各國呼籲減債，中方顯得意興闌珊。以西方國家為首的 G20 集團預估握有 73 個貧窮國家的債務，到 2020 年已達到 1,780 億美元，而中國占了超過 63%。¹² 換言之，在減債的人道呼籲中，中國是最大的債主，一旦實施減債，損失最大的會是中國，這也解釋為何中國不情願回應。

但在國際輿論壓力之下，中國勉強答應暫停 21 億美元的到期債務，雖然遠高於 G20 集團任一國家的減債數字，但有資格獲得紓困的國家債務高達 134 億美元，21 億美元遠低於其所需。北京既大方又吝嗇，突顯出其進退兩難。減債太多，對國內銀行與正飽受經濟壓力的民眾，均難以交待。減債太少，又難以維持南南合作或開發中國家互助的形象。

許多中方貸款國債信不良，而長期以來這些國家向中國貸款相對容易的代價是利息較高，原本預期他們按時還債對中國有利，突然出現的疫情改變一切。這些長期欠債的非洲國家所打的算盤是，免除一部分債務，其餘債務改為長期低利，而無論何種方式都將對中國造成巨大損失。

中國正面臨這些債信不良的國家合理拖欠的壓力，大環境難以逼債，目前也只能拖延或減免。以中國在非洲最大的貸款國安哥拉為例，該國已向中國貸款 200 億美元，並以石油收入為主要還債方式。由於國際油價 2014 年以來持續滑落，重整債務能力仍十分有限。中國於 2021 年 1 月初，減免其 3 年債務還款。¹³ 對欠債約 30 億美元的尚比亞，也從 2020 年起陸續以半年為期，暫停其支付貸款本息，最近的一筆為 1.1 億美元，¹⁴ 欠債約 67 億美元的肯亞也獲得 3.78 億美元緩債，¹⁵中國對其他非洲國家的減免措施，則還有待觀察。

惟以 20 年寬限期為視角，目前非洲國家需要歸還中國的債務還不算高，未來數年金額應該會更大，債能緩多久值得持續觀察。誠如北京大學光華管理學院教授佩蒂斯（Michael Pettis）所言，中國可能低估開發中國家的債務風險，重演許多歷史上失敗的國際借貸經驗。¹⁶

四、結論

病毒雖然傳播力強，但致死率低。然而若經濟大幅衰退，所造成的社會與政治動盪，影響很可能超過病毒。這是為何許多國家寧願冒感染的風險，也不願意採取鎖國或關閉公共場所的策略，就是著眼於經濟穩定，因為經濟造成的風險可能超過感染。

因疫情所形成之中國對非洲的疫苗外交雖然有助南南合作，其影響卻遠不及疫情所造成的債務問題。中國是疫情起源國，因此受害國獲得疫苗的感激程度有限。相對而言，在疫情下未得到減債卻會引起反感。面對以經濟受創為由，集體拖延債務的非洲國家，中國一方面要顧及國內壓力，一方面也要顧及南南合作的形象。

減債雖是針對特定國家的暫時性作為，但也可能使非洲其他貸款國紛紛效尤，未來也將成為評價中非關係或南南合作的重要因素。相形之下，目前的疫苗外交影響有限。而中國將如何面對這些來自國內外的金融壓力，2021 年底的中非合作論壇應可見端倪。但以過去數十年合作經驗來看，可能會再找出如債轉股等合作方向。惟考慮到債務風險，整體貸款規模增加機率不大。中非的疫苗與債務外交提醒臺灣的就是經濟為本的雙邊關係。贈與雖然有助友情，但東亞與非洲距離遙遠，真正的邦誼在於雙方經濟都獲得發展。我國目前在非洲僅存史瓦帝尼一個邦交國，醫療與農技援助外，也應善用政府資源壯大當地臺商，特別是已具規模的紡織業，尋找市場、擴大就業，建立有助雙方經貿成長與深化友誼的策略。

註釋

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