疫苗、債務、南南合作:新冠肺炎下的中非關係

劉曉鵬

國立政治大學國家發展研究所教授兼亞太英語碩士學位學程主任

摘要

非洲受到新冠病毒疫情肆虐的同時,不但嚴重影響其經濟,也難以獲得疫苗。中國在此時 對非洲捐贈疫苗,加強了長期以來開發中國家互助的形象,也引起許多西方國家的疑慮。然 而,贈送疫苗雖有助友誼,但更重要的是中國在非洲有大量的貸款與投資,疫情影響非洲的經 濟,可能進一步影響還款能力,繼而成為中非關係的挑戰。

關鍵詞:非洲、中國、新冠病毒、疫苗

一、疫苗外交成效

新冠病毒肆虐,展現的是人類受到疾病威脅時一律平等,但當談到治療時,疾病又顯示出 人類社會發展巨大差距。各個富有國家相繼訂購數倍於自己人口的疫苗(加拿大訂購數量是人 口 5 倍、英國 3.6 倍、美國 2 倍、澳洲 2.5 倍、歐盟 2.7 倍),等於全球 14% 人口將取得一半的 疫苗,1 相對而言,經濟劣勢的非洲出現一劑難求的現象,如何取得疫苗旋即獲得舉世關注。

雖然國際組織、俄羅斯、印度等相繼以捐贈或販售等方式規劃非洲國家獲得疫苗,但中國 在 2021 年 2 月宣布將向非洲超過 20 個國家提供疫苗,受到最大的關注。由於殖民經驗,非洲 原與西方國家關係較為密切,特別是政治獨立後,經濟仍然深受西方國家影響。即使中國在1960 年代起向非洲提供大量援助,這些援助也被視為南南合作或開發中國家互助的一種方式, 由於其並未產生實際經濟合作,中非關係也沒有深化,西方國家不擔心失去對非洲的影響。

惟此情形在本世紀初開始改變。中國在改革開放後,利用援助與商業結合取代原來的贈與 模式,這種合作逐漸生效,中國逐漸成為非洲最大的經濟夥伴,中國的商品、技術、人員開始 進入非洲人的生活。經濟很快擴展到政治關係,非洲國家常為中國喉舌,特別是在疫情之初, 衣索比亞籍的世界衛生組織(World Health Organization, WHO)秘書長譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)配合中國低調處理疫情,造成全球更大規模流行,使西方國家只要聽到中國對非 洲援助,都特別敏感,南南合作對西方的壓力,也愈來愈實際。

不過,中國的疫苗也許沒有想像中的具有影響力。截至 2021 年 4 月 18 日,已明確收到中 國疫苗的國家分別是塞內加爾、辛巴威、喀麥隆與索馬利亞,各約 20 萬劑。預估中國已承諾出 售或捐贈給非洲大約共 600 萬劑疫苗,遠低於中國在亞洲提供的 6,000 萬劑,與提供給拉丁美 洲的 7,500 萬劑。2 而國際組織在壓力下,目前已提供近 3,500 萬劑給非洲,並承諾在 2021 年底前提供 7 億劑。就數量而言中國影響力應仍然有限。3

此外,中國國內還有 90% 以上的民眾尚未施打疫苗,大規模協助國外也有困難。加上對非洲而言,疫情是由中國引起,感激疫苗的程度必然有限。非洲百姓普遍懷疑中國產品品質,即 使有中國疫苗,也不一定會施打。4 中國在非洲的疫苗外交,其成效目前最多在善意層次,雖有 助南南合作,但遠不及雙方經濟關係來得重要。

二、疫情開始前投資的隱憂

西方關心的中非關係始終與援助相關,這也是為何中國疫苗外交如此敏感。然而,中非關 係中,醫療只占一小部分,更實質的是經濟方面的合作。上世紀 80 年代後,中國就致力藉援助 提升與非洲的經貿合作,成果也在 21 世紀逐漸顯現。2019 年中非貿易額突破 2,000 億美元,是2000 年的 20 倍。中國對非洲直接投資存量達 491 億美元,是 2000 年的 100 倍。5 然而,即便有 如此亮麗的成績,在 2018 年的中非合作論壇中,中國卻已透露出審慎態度。

這 20 年中非經貿關係迅速成長,有賴中國政府鼓勵,其中一個主要的工具就是借貸,而貸 款中又常給予利息或其他補貼,以促進雙方經貿關係。中國原本就對非洲國家有不同程度的貸 款,2006 年中非合作論壇開始清楚設定 50 億美元貸款,2009 年是 110 億,到 2012 年已上升至200 億美元。待習近平上台後,2015 年論壇宣布的資金更倍增至 600 億美元,其中絕大多數為 貸款,組合成「50 億美元的無償援助和無息貸款、350 億美元的優惠性質貸款及出口信貸額度⋯⋯中非發展基金和非洲中小企業發展專項貸款各增資 50 億美元⋯⋯100 億美元的中非產能合 作基金。」6

然而值得注意的是,2018 年的數字仍維持 600 億美元,等於資金不變,細查其內容,大致 分為「提供 150 億美元無償援助、無息貸款和優惠貸款;提供 200 億美元的信貸資金額度;支 持設立 100 億美元的中非開發性金融專項資金和 50 億美元自非洲進口貿易融資專項基金;推動 中國企業未來 3 年對非洲投資不少於 100 億美元」。7

1、中國對非洲援助與貸款演進圖

從數字上來看,中國政府擴大與非洲的經濟合作趨勢,在 2018 年正式開始踩剎車。 更重要的是,2015 年中國曾清楚地提出向非洲提供 50 億美元無償援助和無息貸款,但在2018 年對贈與部分開始模糊。多年的實踐中,中國在整個借款結構上大多是商用貸款,致力促 進投資,只有一小部分為贈與。無償援助是贈與,而無息貸款雖然理論上須歸還,但實務上幾 年後多會豁免,最後仍然成為贈與。因此,2015 年的 600 億美元中只有約 50 億美元贈與,其 他 550 億美元都是鼓勵貿易與投資的借貸。而 2018 年所謂 150 億美元「無償援助、無息貸款和 優惠貸款」,數字看起來變大,但由於加上「優惠貸款」才是 150 億美元,所以難以預估多少 比例是贈與。

可以確定的是,比較 2015 年的明確贈款數額,2018 年起中方的態度開始模糊。除減少贈 與的承諾,實際上也在減少國家投資。2018 年 150 億美元無償援助、無息貸款和優惠貸款之外 的 450 億美元資金,雖然仍強調經貿與投資,但最特別的是「推動中國企業未來 3 年對非洲投 資不少於 100 億美元」。由於把民間投資都算進去,使 2018 年的 600 億美元和 2015 年的 600 億 美元相較,實質上等於減少政府介入。

約翰霍普金斯大學中非關係研究中心(China Africa Research Initiative, CARI)最新發表的 數字指出,2018 年中國對非洲的貸款達 99 億美元,但 2019 年則是 70 億美元,降幅達 30%, 該中心也預估 2020 年的數據會繼續下降。8 換言之,即使數字一片亮麗,北京明顯地開始審慎。可能是實際投資獲利不如預期,也有可能是非洲投資風險增加,但又不能在舉世關注的中非關係上示弱,因此只能表面上維持原有數字,再於這個數字中稀釋。

三、疫情開始後債務的隱憂

北京透露出審慎投資態度後不久,即發生新冠疫情。同時,中國的非洲債務也逐漸進入本 金歸還期,債務合作勢將變成南南合作的一部分。

中國政府透過補貼等優惠措施,鼓勵非洲國家向中國借貸,購買中國公司的建設能力,目 前已是非洲最大的債主,從 2000 年迄今,已為非洲各項建設提供超過 1,530 億美元的貸款。9 此 金額有一個成長過程,CARI 估算中國 2001 年至 2005 年,對非洲的貸款都十分有限,每年從 數億到十餘億美元不等,直到 2006 年才突破 50 億美元,之後迅速成長,2016 年曾達 280 億美 元。10

由於這些貸款並非贈款,主要是商業貸款,前 20 年多半只要付息,因此中國 20 年來逐漸 推動的貸款政策,在最近幾年也進入歸還本金的階段。然而,新冠疫情嚴重影響非洲經濟,連 帶影響償債能力,加上新冠疫情是由中國引起,這種情形下,是否應減免或免除債務,就成了 困難的問題。

新冠疫情也影響中國經濟,而中國銀行體系內的不良貸款已逾 3.6 兆人民幣,北京為解決 這個問題已高度警戒。11 中國對非洲的商業貸款是中國銀行資產,若寬容而免除債務,或因逼 債而成為壞帳,對本已脆弱的銀行系統,必然是雪上加霜。

因此當西方各國呼籲減債,中方顯得意興闌珊。以西方國家為首的 G20 集團預估握有 73 個貧窮國家的債務,到 2020 年已達到 1,780 億美元,而中國占了超過 63%。12 換言之,在減債 的人道呼籲中,中國是最大的債主,一旦實施減債,損失最大的會是中國,這也解釋為何中國 不情願回應。

但在國際輿論壓力之下,中國勉強答應暫停 21 億美元的到期債務,雖然遠高於 G20 集團 任一國家的減債數字,但有資格獲得紓困的國家債務高達 134 億美元,21 億美元遠低於其所 需。北京既大方又吝嗇,突顯出其進退兩難。減債太多,對國內銀行與正飽受經濟壓力的民 眾,均難以交待。減債太少,又難以維持南南合作或開發中國家互助的形象。

許多中方貸款國債信不良,而長期以來這些國家向中國貸款相對容易的代價是利息較高,原本預期他們按時還債對中國有利,突然出現的疫情改變一切。這些長期欠債的非洲國家所打的算盤是,免除一部分債務,其餘債務改為長期低利,而無論何種方式都將對中國造成巨大損失。

中國正面臨這些債信不良的國家合理拖欠的壓力,大環境難以逼債,目前也只能拖延或減免。以中國在非洲最大的貸款國安哥拉為例,該國已向中國貸款 200 億美元,並以石油收入為 主要還債方式。由於國際油價 2014 年以來持續滑落,重整債務能力仍十分有限。中國於 2021 年 1 月初,減免其 3 年債務還款。13 對欠債約 30 億美元的尚比亞,也從 2020 年起陸續以半年為 期,暫停其支付貸款本息,最近的一筆為 1.1 億美元,14 欠債約 67 億美元的肯亞也獲得 3.78 億 美元緩債,15 中國對其他非洲國家的減免措施,則還有待觀察。

惟以 20 年寬限期為視角,目前非洲國家需要歸還中國的債務還不算高,未來數年金額應 該會更大,債能緩多久值得持續觀察。誠如北京大學光華管理學院教授佩蒂斯(Michael Pettis) 所言,中國可能低估開發中國家的債務風險,重演許多歷史上失敗的國際借貸經驗。16

四、結論

病毒雖然傳播力強,但致死率低。然而若經濟大幅衰退,所造成的社會與政治動盪,影響 很可能超過病毒。這是為何許多國家寧願冒感染的風險,也不願意採取鎖國或關閉公共場所的 策略,就是著眼於經濟穩定,因為經濟造成的風險可能超過感染。

因疫情所形成之中國對非洲的疫苗外交雖然有助南南合作,其影響卻遠不及疫情所造成的 債務問題。中國是疫情起源國,因此受害國獲得疫苗的感激程度有限。相對而言,在疫情下未 得到減債卻會引起反感。面對以經濟受創為由,集體拖延債務的非洲國家,中國一方面要顧及 國內壓力,一方面也要顧及南南合作的形象。

減債雖是針對特定國家的暫時性作為,但也可能使非洲其他貸款國紛紛效尤,未來也將成 為評價中非關係或南南合作的重要因素。相形之下,目前的疫苗外交影響有限。而中國將如何面對這些來自國內外的金融壓力,2021 年底的中非合作論壇應可見端倪。但以過去數十年合作經驗來看,可能會再找出如債轉股等合作方向。惟考慮到債務風險,整體貸款規模增加機率不大。 中非的疫苗與債務外交提醒臺灣的就是經濟為本的雙邊關係。贈與雖然有助友情,但東亞與非洲距離遙遠,真正的邦誼在於雙方經濟都獲得發展。我國目前在非洲僅存史瓦帝尼一個邦 交國,醫療與農技援助外,也應善用政府資源壯大當地臺商,特別是已具規模的紡織業,尋找市場、擴大就業,建立有助雙方經貿成長與深化友誼的策略。

註釋

  1. “Covax: How will Covid vaccines be shared around the world?”, BBC News, https://www.bbc.com/news/
    world-55795297. Accessed March 18, 2021.
  2. Eric Olander (2021), “Chinese Vaccine Deliveries to Africa Lag Far Behind the Rest of the World.” The Chinafrica
    Project (April 15), https://chinaafricaproject.com/2021/04/15/chinese-vaccine-deliveries-to-africa-lag-far-behindthe-rest-of-the-world/. Accessed April 18, 2021.
  3. Joe Bavier, David Lewis (2021), “Africa proves rocky terrain for Russian and Chinese vaccines.” Reuters (March
    12), https://www.reuters.com/article/uk-health-coronavirus-africa-vaccine-dip-idUSKBN2B40P7. Accessed March
    18, 2021; Paul Adepoju (2021), “Many Africans May Not Receive Their Second COVID-19 Vaccine Doses Anytime
    Soon.” Health Policy Watch (April 15), https://healthpolicy-watch.news/second-africa-vaccination/. Accessed April
    18, 2021.
  4. Antony Sguazzin and Katarina Hoije (2021), “China Suspicion, ‘Foreign Plot’ Fears Hamper Africa Vaccine Plan.”Bloomberg (April 20), https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-04-20/china-suspicion-foreign-plot-fearshamper-africa-vaccine-plan. Accessed April 21, 2021.
  5. 陳曉東(2021)。〈後疫情時代的中非合作前景光明〉,中華人民共和國駐南非共和國大使館(1 月 6 日),http://za.china-embassy.org/chn/sgxw/t1844695.htm,瀏覽日期 2021 年 3 月 18 日。
  6. Norimitsu Onishi (2015).〈中國承諾投資 600 億美元助非洲轉型〉,《紐約時報中文網》12 月 6 日,https://cn.nytimes.com/china/20151206/c06africa/. 瀏覽日期 2021 年 3 月 18 日。
  7. Reuters Staff (2018).〈習近平稱鼓勵中企擴大對非投資 再向非洲提供 600 億美元支持〉,《路透社》9 月 3日,https://www.reuters.com/article/xijinping-china-africa-investment-0903-idCNKCS1LJ0YB. 瀏覽日期 2021 年4 月 18 日。
  8. 8 Kevin Acker and Deborah Brautigam (2021). “Twenty Years of Data on China’s Africa Lending.” CARI BriefingPaper, No.4 (March). https://www.bu.edu/gdp/files/2021/03/CARI-GDPC-Policy-Brief-China-Africa-Lending.pdf.Accessed April 2, 2021.
  9. Jevans Nyabiage (2020). “China’s promise of loan write-offs for distressed African nations barely dents amuch bigger debt crisis.” South China Morning Post (June 20). https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3089856/chinas-promise-loan-write-offs-distressed-african-nations. Accessed March 18, 2021.
  10. “Loan Data.” CARI (March 29, 2021). http://www.sais-cari.org/data. Accessed April 21, 2021.
  11. 〈中國經濟壓力增 官方:不良貸款可能大幅反彈〉,《經濟日報》(2020 年 7 月 11 日),https://money.udn.com/money/story/5604/4694276,瀏覽日期 2021 年 3 月 18 日。
  12. Rédaction Africanews (2020). “Lack of cooperation hinders China’s debt relief to Africa.” Africa News (December30). https://www.africanews.com/2020/12/30/lack-of-cooperation-hinders-china-s-debt-relief-to-africa/. AccessedMarch 18, 2021.
  13. 〈中國金融機構同意安哥拉減免債務還款〉,中國─葡語國家經貿合作論壇(澳門)常設秘書處(2021 年 1月 13 日),https://www.forumchinaplp.org.mo/tc/%E4%B8%AD%E5%9C%8B%E9%87%91%E8%9E%8D%E6%A9%9F%E6%A7%8B%E5%90%8C%E6%84%8F%E5%AE%89%E5%93%A5%E6%8B%89%E6%B8%9B%E5%85%8D%E5%82%B5%E5%8B%99%E9%82%84%E6%AC%BE/,瀏覽日期 2021 年 3 月 18 日。
  14. 人在非洲(2020)。〈繼國開行同意尚比亞暫緩支付貸款本息後中國進出口銀行亦與該國達成類似協定〉,《騰訊網》(11 月 19 日),https://new.qq.com/omn/20201119/20201119A05V3Z00.html,瀏覽日期 2021 年 3月 18 日。
  15. 〈中國暫緩最貧窮國家債務為世界作出表率〉,中非合作論壇(2021 年 4 月 9 日),http://www.focac.org/chn/zfgx/jmhz/t1867929.htm. 瀏覽日期 2021 年 4 月 21 日。
  16. Jevans Nyabiage (2020). “China’s Africa loans ‘underestimated risk, like those of US, Japan in past’.” South China Morning Post (December 2). https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3112153/chinas-africa-loansunderestimated-risk-those-us-japan-past. Accessed April 21, 2021.

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