終結貧窮之前 先回答什麼是貧窮吧!

文/梁嘉桓

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Photo:© Haruko Kashiwagi,Shogakukan/KANSAI TV

今年夏天,日本電視台推出了一部片名為「健康而有文化的最低限度生活」連續劇,內容描述一位菜鳥女公務員,在被分發進入東京都東區區公所生活課,負責發放社會福利金工作後,與各個領取福利金申請人之間所發生的故事。該劇片名源自於日本憲法第25條,關於生存權的段落,根據日本憲法第25條「全體國民都享有健康而文化的最低限度生活的權利。國家必須在生活的一切方面為提高和增進社會福利、社會保障以及公共衛生而努力」,換句話說,國家必須藉由社會福利政策,讓社會中生活於底層的人也能有生存下去的空間,而在日本憲法的規定中我們注意到,所謂的生存權,已經不是單純的活著,同時還必須保有健康,以及具有文化素質的生活。在這樣的定義之下,我們不免開始思考,當全球開發援助社群從過去不斷致力於終結貧窮的同時,是不是忽略了所謂「貧窮」(poverty)的本質?

什麼是「貧窮」?

什麼是「貧窮」?這個問題乍聽之下,似乎不難回答,但「貧窮」基本上是一個主觀認定的問題,有的人認為沒飯吃是貧窮,有的人認為沒鞋穿是貧窮,有的人卻認為沒念書才是貧窮。為了全體人類的福祉,包括聯合國在內的許多國際組織,長期以來不斷的推動各項消除貧窮的工作,也針對「貧窮」下了一個「1天生活費不到1.25美元,即是生活在赤貧狀態」的量化定義。隨著全球經濟活動引發通貨膨脹,1.25美元的赤貧線定義時至今日已向上調增為1.9美元。依此定義,全球赤貧線下的人口比例,從1990年的36%,大幅的下降到2015年的10%,根據世界銀行預估,到2018年底更將降至8.6%。全球貧窮人口近年的大幅下降,主要因為中國及印度的快速成長所造成。然而,於此同時,貧窮的情況在撒哈拉以南地區,以及受到區域衝突影響的國家反而卻有惡化的趨勢,世界銀行指出,到2030年全球約有9成的貧窮人口,將分布在撒哈拉以南地區。而這樣的趨勢將對聯合國達成永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)第一項「終止一切形式貧窮」的目標形成阻礙。

「不遺漏任何人」恐難達標

聯合國在2015年開始啟動永續發展目標時,時任聯合國秘書長的潘基文(Ban ki-moon)曾表示「2030年永續發展議程所制定的目標具全球性,各國領導人已做出承諾,確保不遺漏任何人(Leave no one behind)」。而永續發展目標的第一項,就是消除貧窮(No poverty);世界銀行(世銀)總裁金鏞(Jim Yong Kim)表示「到2030年,終止極端貧窮並共享繁榮是我們的目標,而此承諾未曾改變,我們也須從全球的角度,採用擴大的貧窮判斷標準。」因此,在世銀新近的一份名為「2018貧困與共同繁榮:拼湊貧困的拼圖」(Poverty and Shared Prosperity 2018: Piecing Together the Poverty Puzzle)報告中,除了1.9美元的赤貧線定義外,另依照各國國民收入的不同,加入了3.2美元及5.5美元的貧窮標準,倘以此標準來衡量,在2030年要達到SDGs消除貧窮這個目標將更加困難,根據世銀的報告指出,若以3.2美元為基準,全球處於貧窮的人口比例,將超過4分之一,若將基準提高到5.5美元,全球處於貧窮的人口比例,則將超過1半。此外,隨著經濟的成長,所謂「貧窮」的定義,也須有所改變,世銀在報告中就指出,在一個貧窮的社會中,只要人民有食物、衣服就足以過活,但在一個富裕的社會中,人民除了食物及衣服以外,尚需要網路、手機,甚至交通工具才足以應付生活所需,因此,貧窮並不僅指金錢的匱乏,還要顧慮到其他面向,包括水、電力、衛生設施及教育等。這也意味著,要達成「不遺漏任何人」的遠大目標,在消除貧窮上,必須從更多的面向著手,不能僅聚焦在所得的提升。

改善貧窮需有所突破

隨著貧窮定義的修正,要廣義地消除貧窮,就必須運用更多的工具,以及投入更多的資源。最近在歐洲復興開發銀行(European Bank for Reconstruction and Development, EBRD)及聯合國糧農組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO)共同舉辦的全球論壇(Global Forum)上曾提到,光靠公部門的資金已不足以達成永續發展目標,根據聯合國糧農組織的預估,到2030年要消除飢餓與貧窮,每年需要的經費高達2,650億美元,如此大規模的經費,則需要更多私部門的投入。

全面消除貧窮,除了需要更多資金的挹注外,還得依照各國發展的現狀,提供相對應所需的援助。

近年來,國合會在執行援外計畫時,即依照受援國的發展需求,來提供援助,一方面協助受援國解決國內面臨的發展問題,另一方面,也以「永續」為思考前提協助受援國的人民改善生計,在南太平洋地區,國合會在許多夥伴國家均執行園藝計畫,例如「馬紹爾群島園藝計畫」、「吉里巴斯營養提升計畫」及「諾魯蔬菜生產暨營養提升計畫」等,這些計畫除了加強當地的糧食安全,提供基本糧食需求之外,也改善當地人民的飲食習慣,降低因飲食失衡所造成的高血壓、糖尿病、肥胖等非傳染性疾病;另外,在中美洲地區,國合會則與中美洲經濟整合銀行(Central American Bank for Economic Integration, CABEI)合作,執行「技職教育優惠助學貸款基金計畫」,讓中美洲的學生透過助學貸款,完成學業並習得一技之長,從人力資源、能力建構的管道,為當地人民帶來脫離貧窮、翻轉命運的機會。而在人道援助的推動上,國合會則是透過發展型的援助計畫,在需要人道援助的地區進行災後重建,讓災民恢復原本生活之外,也為災民們改善生計問題,以國合會與國際關懷協會(Care)合作在尼泊爾執行的「尼泊爾廓爾克縣糧食安全及生計強化計畫」為例,該計畫除了提供耕作所需種子及器具,協助震災災民強化糧食安全外,也輔導脆弱家戶取得資金及市場的管道,來強化微小型企業發展,並增進農民參與農業價值鏈及與市場之連結,以促進受地震影響社區之農業商業化。

聯合國在提出永續發展目標後,不斷強調「不遺漏任何人」,然而隨著全球發展需要處理議題日益複雜的越趨下,在達成2030年消除貧窮的目標前,必須要處理的,並不是去思考如何消除貧窮,而是先回答「什麼是貧窮?」,再針對各國面臨的實際貧窮狀況,對症下藥,方能真正達到零貧窮的遠大目標。

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