文／梁嘉桓

今年夏天，日本電視台推出了一部片名為「健康而有文化的最低限度生活」連續劇，內容描述一位菜鳥女公務員，在被分發進入東京都東區區公所生活課，負責發放社會福利金工作後，與各個領取福利金申請人之間所發生的故事。該劇片名源自於日本憲法第25條，關於生存權的段落，根據日本憲法第25條「全體國民都享有健康而文化的最低限度生活的權利。國家必須在生活的一切方面為提高和增進社會福利、社會保障以及公共衛生而努力」，換句話說，國家必須藉由社會福利政策，讓社會中生活於底層的人也能有生存下去的空間，而在日本憲法的規定中我們注意到，所謂的生存權，已經不是單純的活著，同時還必須保有健康，以及具有文化素質的生活。在這樣的定義之下，我們不免開始思考，當全球開發援助社群從過去不斷致力於終結貧窮的同時，是不是忽略了所謂「貧窮」（poverty）的本質？

什麼是「貧窮」？

什麼是「貧窮」?這個問題乍聽之下，似乎不難回答，但「貧窮」基本上是一個主觀認定的問題，有的人認為沒飯吃是貧窮，有的人認為沒鞋穿是貧窮，有的人卻認為沒念書才是貧窮。為了全體人類的福祉，包括聯合國在內的許多國際組織，長期以來不斷的推動各項消除貧窮的工作，也針對「貧窮」下了一個「1天生活費不到1.25美元，即是生活在赤貧狀態」的量化定義。隨著全球經濟活動引發通貨膨脹，1.25美元的赤貧線定義時至今日已向上調增為1.9美元。依此定義，全球赤貧線下的人口比例，從1990年的36%，大幅的下降到2015年的10%，根據世界銀行預估，到2018年底更將降至8.6%。全球貧窮人口近年的大幅下降，主要因為中國及印度的快速成長所造成。然而，於此同時，貧窮的情況在撒哈拉以南地區，以及受到區域衝突影響的國家反而卻有惡化的趨勢，世界銀行指出，到2030年全球約有9成的貧窮人口，將分布在撒哈拉以南地區。而這樣的趨勢將對聯合國達成永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）第一項「終止一切形式貧窮」的目標形成阻礙。

「不遺漏任何人」恐難達標

聯合國在2015年開始啟動永續發展目標時，時任聯合國秘書長的潘基文（Ban ki-moon）曾表示「2030年永續發展議程所制定的目標具全球性，各國領導人已做出承諾，確保不遺漏任何人(Leave no one behind)」。而永續發展目標的第一項，就是消除貧窮（No poverty）；世界銀行(世銀)總裁金鏞(Jim Yong Kim)表示「到2030年，終止極端貧窮並共享繁榮是我們的目標，而此承諾未曾改變，我們也須從全球的角度，採用擴大的貧窮判斷標準。」因此，在世銀新近的一份名為「2018貧困與共同繁榮：拼湊貧困的拼圖」（Poverty and Shared Prosperity 2018: Piecing Together the Poverty Puzzle）報告中，除了1.9美元的赤貧線定義外，另依照各國國民收入的不同，加入了3.2美元及5.5美元的貧窮標準，倘以此標準來衡量，在2030年要達到SDGs消除貧窮這個目標將更加困難，根據世銀的報告指出，若以3.2美元為基準，全球處於貧窮的人口比例，將超過4分之一，若將基準提高到5.5美元，全球處於貧窮的人口比例，則將超過1半。此外，隨著經濟的成長，所謂「貧窮」的定義，也須有所改變，世銀在報告中就指出，在一個貧窮的社會中，只要人民有食物、衣服就足以過活，但在一個富裕的社會中，人民除了食物及衣服以外，尚需要網路、手機，甚至交通工具才足以應付生活所需，因此，貧窮並不僅指金錢的匱乏，還要顧慮到其他面向，包括水、電力、衛生設施及教育等。這也意味著，要達成「不遺漏任何人」的遠大目標，在消除貧窮上，必須從更多的面向著手，不能僅聚焦在所得的提升。

改善貧窮需有所突破

隨著貧窮定義的修正，要廣義地消除貧窮，就必須運用更多的工具，以及投入更多的資源。最近在歐洲復興開發銀行（European Bank for Reconstruction and Development, EBRD）及聯合國糧農組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO)共同舉辦的全球論壇（Global Forum）上曾提到，光靠公部門的資金已不足以達成永續發展目標，根據聯合國糧農組織的預估，到2030年要消除飢餓與貧窮，每年需要的經費高達2,650億美元，如此大規模的經費，則需要更多私部門的投入。

全面消除貧窮，除了需要更多資金的挹注外，還得依照各國發展的現狀，提供相對應所需的援助。

近年來，國合會在執行援外計畫時，即依照受援國的發展需求，來提供援助，一方面協助受援國解決國內面臨的發展問題，另一方面，也以「永續」為思考前提協助受援國的人民改善生計，在南太平洋地區，國合會在許多夥伴國家均執行園藝計畫，例如「馬紹爾群島園藝計畫」、「吉里巴斯營養提升計畫」及「諾魯蔬菜生產暨營養提升計畫」等，這些計畫除了加強當地的糧食安全，提供基本糧食需求之外，也改善當地人民的飲食習慣，降低因飲食失衡所造成的高血壓、糖尿病、肥胖等非傳染性疾病；另外，在中美洲地區，國合會則與中美洲經濟整合銀行(Central American Bank for Economic Integration, CABEI)合作，執行「技職教育優惠助學貸款基金計畫」，讓中美洲的學生透過助學貸款，完成學業並習得一技之長，從人力資源、能力建構的管道，為當地人民帶來脫離貧窮、翻轉命運的機會。而在人道援助的推動上，國合會則是透過發展型的援助計畫，在需要人道援助的地區進行災後重建，讓災民恢復原本生活之外，也為災民們改善生計問題，以國合會與國際關懷協會(Care)合作在尼泊爾執行的「尼泊爾廓爾克縣糧食安全及生計強化計畫」為例，該計畫除了提供耕作所需種子及器具，協助震災災民強化糧食安全外，也輔導脆弱家戶取得資金及市場的管道，來強化微小型企業發展，並增進農民參與農業價值鏈及與市場之連結，以促進受地震影響社區之農業商業化。

聯合國在提出永續發展目標後，不斷強調「不遺漏任何人」，然而隨著全球發展需要處理議題日益複雜的越趨下，在達成2030年消除貧窮的目標前，必須要處理的，並不是去思考如何消除貧窮，而是先回答「什麼是貧窮?」，再針對各國面臨的實際貧窮狀況，對症下藥，方能真正達到零貧窮的遠大目標。