疫情下臺灣循環經濟產業的永續性探討

溫麗琪 *、林宗昱 **、李盈嬌 **、薛翔之 **、周雨蓁 **、林俊旭 ***

摘要

即使目前在疫情方興未艾之際,國際間對永續發展政策的推動依然在熱烈進行當中,其中尤以溫室氣體減量及循環經濟被視為最重要的兩個推動面向。而資源回收為循環經濟的基礎, 亦為我國家發展多年的重要環保產業,對我國環境保護貢獻良多,同時也創造出高附加價值的經濟效益,更對社會面提供就業機會,尤其針對基層社會有穩定平衡的效果,也就是直接貢獻永續發展的三個主要面向。本文嘗試以量化方式,針對資源回收在循環經濟中所扮演角色、推動永續發展目標的實質效益上進行探討,以經濟產值、環境效益與社會就業等三個面向做為分析指標,並利用問卷結果及各種資料數據進行分析。此外,在過去的成就基礎上,資源回收及循環經濟也成為我國拓展國際空間的有效助力。

關鍵詞:資源回收、循環經濟、淨零排放、永續發展

一、前言

我國行政院環境保護署(環保署)於 1987 年成立以後,即以資源回收做為重點政策,至今已經超過 30 餘年,也成為臺灣民眾生活中的一部分;許多國家對臺灣資源回收制度的特殊性與成效深感興趣,常常成為我國環保外交時的重要主題。然而,當年資源回收推動是以解決廢棄物處理的環保問題為出發點,但實際上資源回收工作所涉及面向超乎想像,除解決環保問題外,更造就了資源回收產業的蓬勃興起,帶動經濟產值及提供大量就業人口,直接提供了在社會福利面向上的具體效益。然而,資源回收工作雖然可以創造各種效益,但若無政府或法規介入,如同臺灣早期撿破爛的行業,自發性的資源回收市場僅止於對高價值廢棄物的資源回收, 無法解決低價值物品的隨意棄置。因此,為對於所有可回收物進行有效回收與管理,適當的法規與經濟誘因是資源回收制度可以成功的必要條件,也是我國資源回收制度成績斐然的關鍵。

2015 年後,聯合國積極推動永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs),同時間循環經濟也在歐盟再一次被推波助瀾,兩者相輔相成,成為各國政策的顯學。而資源回收正是循環經濟的重要基礎,也是永續發展中重要的手段之一,因此面對疫情嚴峻挑戰之際,本文檢討現階段我國資源回收對永續發展三個面向(經濟、環境、社會)所造成的效益進行估算,並以產值、環境保護、就業人口三個具體成果來展現,也期待疫情後資源回收對永續發展貢獻可達到更深遠的理想境界。

二、經濟效益:臺灣資源回收產值評估

臺灣有發展數十年的製造業基礎,在德勤(Deloitte Touche Tohmatsu)與美國競爭力協會(US Council on Competitiveness)連袂發布的「全球製造業競爭力指標」(Global Manufacturing Competitiveness Index)年度報告中,臺灣始終位居全球前 10 大,反映出臺灣在全球生產供應鏈上不可或缺的重要性。另一方面,2020 年臺灣資源回收率達到 56.4%,1 遠超過全球的平均(13%),2 資源回收處理政策不但讓臺灣創造傲視國際的資源回收率以及環境效益,也創造出資源回收產業,帶動環境友善的經濟發展。隨著全球循環經濟、綠色新政浪潮,臺灣資源回收產業已發展到什麼樣的地步,可與全球循環經濟市場及產業產生何種連結及互動?以下經由評估資源回收產業的產值,來描述臺灣多年來推動、執行資源回收政策所創造出的市場規模與附加價值。

從目前政府公告列管的 13 大類、33 項、67 種資源物質之回收處理來看,發展出的資源回收產業及產值評估區分為如圖 1 之 A、B、C、D 各階段:

1 資源回收產業產值評估概念

資料來源:本研究團隊自行彙整

(一)階段 A 產值評估(政策補助 / 補貼 / 獎勵支出)

2020 年資源回收管理基金(政府相關環保基金)之支出約為新臺幣 84 億元。

(二)階段 B 產值評估(資源回收市場交易估算)

民眾、家戶將資源物送至當地資源回收站,或是提供給資源回收個體戶,或是送至各縣市環保局之清潔車隊後,這些資源物被賣給符合環保署「應回收廢棄物回收處理業管理辦法」定義之回收業,回收業再經過拆解、分類,賣給處理業者。此階段 2020 年的交易評估金額約為新臺幣 79.7 億元。

(三)階段 C 產值評估(資源處理市場估算)

符合環保署「應回收廢棄物回收處理業管理辦法」定義之處理業者將購得之資源物再經過物理、非物理方法再處理,將資源物粉碎,或是重新造粒,或是精煉萃取等,賣給使用再生料之製造業者。此階段 2020 年的交易評估金額約為新臺幣 174.2 億元。

(四)階段 D 產值評估,為資源再生製造市場估算

製造生產業者購買再生料後,將再生料投入製程,製造出新產品。

  1. z再生料投入製程之新產品可能再賣給其他製造業者(B2B 模式),繼續製作下一階段產品,例如廢鐵廢鋼投入電弧爐煉鋼,產生出鋼筋、型鋼後,供應給營造業、機械設備業、造船業等做為營建原料。又如廢塑膠容器經材質分類、洗選、粉碎、造粒後的再生塑膠粒料後,被投入製作成塑膠瓶罐、押瓶瓶蓋等,再賣給洗浴產品製造商,進行下一步製程。
  2. 再生料投入製程之新產品也可能直接賣給終端消費者(B2C 模式),例如廢輪胎提煉出碳黑後,被使用於潛水衣製程,製作出潛水衣,供應至賣場給消費者選購。又如廢玻璃經過相關的材質再生技術,重新投入玻璃製程,製作出新的玻璃藝術品、相框等,供應至藝品店鋪,由消費者購買。

D 階段是資源回收處理後,再生投入製造業的重要環節,可再區分再生料為國內供應或是進口。估算 2020 年 D 階段產值金額約為新臺幣 2,116.7 億元(僅考量國內供應之再生料創造之 產值)至新臺幣 2,908.2 億元(包含進口再生料創造之產值)。

若將前述 A、B、C、D 各階段之產值估計進行加總,則可如表 1 所示:目前臺灣資源回收產業年產值約為新臺幣 2,454.6 億元(僅考量國內供應之再生料創造之產值)至新臺幣 3,246.1 億元(包含進口再生料創造之產值)。

1 資源回收產值評估模式表

產值評估階段2020 年產值評估
(新臺幣億元)
基金支出
(階段 A 產值)
基金補貼、補助及其他支出84.0
回收市場交易
(階段 B 產值)
1. 資收站、清潔隊附加價值
2. 回收商附加價值
79.7
處理市場交易
(階段 C 產值)
處理商附加價值174.2
再生市場生產
(階段 D 產值)
再生業附加價值2,116.7-2,908.2
合計2,454.6-3,246.1

資料來源:本研究團隊自行彙整

三、環境效益:資源回收政策所帶來環境效益之貨幣化價值

資源回收原始目的在於環境保護,藉由回收來減少環境污染。而由於環境管理所帶來的成效,因缺乏交易市場資訊而常無法透過市場價值來衡量,因此應用各種非市場價值評估方法是必要的做法。國際標準化組織(International Organization for Standardization, ISO)分別發布 2 套標準化評估指引文件,「ISO-14007:環境管理—環境成本效益界定指引」以及「ISO-14008:環境影響及相關面向貨幣化」,以提供環境管理成效貨幣化評估的標準化參照,本文採用前述指引文件做為國內資源回收政策所帶來環境效益價值評估之依據。

資源回收屬於政策措施,而非個案,因此各效益項目計算時,採用效益移轉法來將各項目予以貨幣化。所謂移轉法是利用過去對特定財貨與勞務之價值的評估結果,移轉到另一個未評估過的特定財貨與勞務,以推估其價值,或是評估類似的財貨與勞務價值,故未評估財貨與勞務之效益值可能是移轉自一個相似財貨與勞務價值的評估結果,或是多個相似財貨與勞務之價值評估結果後加以平均,此即平均效益移轉。

盤點資源回收可能帶來的外部環境影響,主要可分為:(一)因執行回收再利用工作,可減少廢棄物被隨意棄置而產生的環境污染,此減少的環境污染即為環境效益;以及(二)廢棄物經回收處理成再生料後,替代原生料使用,減少原生料開採與製造過程產生的污染,此減少的環境污染即為環境效益。茲就兩項環境效益貨幣化評估結果說明如下:

(一)因資源回收工作減少廢棄物隨意廢棄的環境效益

有關廢棄物減量之單位環境效益,本文採用主計處公布之《綠色國民所得帳》,透過計算一般廢棄物的單位減量效益,做為推算公告應回收物回收後所帶來廢棄物減少的環境效益基礎。根據《108 年綠色國民所得帳》,一般廢棄物的單位減量效益約為每公噸新臺幣 1,330 元, 以此計算 2020 年我國回收量 1,480,479 公噸之環境效益為新臺幣 19.69 億元,如表 2 所示。

2 因執行資源回收工作減少廢棄物的環境效益

年度回收量
A
一般廢棄物單位減量效益
B
環境效益
= A*B
2020 年1,480,479 公噸新臺幣 1,330 元 / 公噸新臺幣 19.69 億元

資料來源:本研究團隊分析計算

(二)再生料替代原生料使用所帶來的減碳環境效益

除了因回收工作而減少廢棄物隨意棄置所帶來的環境效益外,回收工作另一核心價值在於製作再生料以替代原生料使用,減少原生料開採與製造過程產生溫室氣體等環境污染,此環境污染減少即為環境效益。目前國際上衡量溫室氣體減量之環境效益指標,以「碳社會成本」(social cost of carbon, SCC)為代表。自 2009 年起,美國成立碳社會成本跨單位技術工作小組(Working Group on Social Cost of Carbon),屬於跨部會的委員會組織,目的在於計算出減少 1 噸二氧化碳排放的貨幣效益。計算 SCC 的方法是三個整合型模型(DICE、PAGE 與 FUND), 取其所計算出的 SCC 再加以平均而得。根據技術報告更新版本中呈現的更新評估結果,於 2020 年,不同折現率(5%、3%、2.5%)下的碳社會成本值約為每公噸 12 至 62 美元。在使用 SCC 進行溫室氣體減量效益之評估時,主要是使用減排量乘上 SCC 數值,即可以算出在減量總額所帶來的環境效益,在此原則下,本研究依中央銀行近 10 年平均匯率 30.659 來進行計算,2020 年的 SCC 約為新臺幣 336 元 / 公噸至 1,739 元 / 公噸,平均約為新臺幣 1,036 元 / 公噸。

綜上所述,2020 年公告應回收物經處理後產出的再生原料,若全部替代成原生料再製,可 減碳約 254 萬公噸,減碳環境效益約為新臺幣 9.3 億至 48.3 億元,平均為新臺幣 30.1 億元。

3 再生料替代原生料使用所帶來的減碳環境效益

年度減碳量
A
單位減碳之環境效益
B
環境效益
= A*B
2020 年254 公噸336 元 / 公噸 -1,736 元 / 公噸
(平均:新臺幣 1,036 元 / 公噸)
9.3 億 -48.3 億元
(平均:新臺幣 30.1 億元)

資料來源:本研究團隊分析計算

四、社會效益:資源回收就業需求探討

根據行政院環保署資源回收基金管理會數據顯示,如以「全職資收從業人員」為範疇,國內從業人員約 3 萬 0,213 人,涵蓋來自回收處理業人力 1 萬 3,761 人、全國各縣市清潔隊中,以資源回收為主要業務的 6,884 人、列冊資源回收個體戶 9,051 人等。而 COVID-19 帶給全球前所未有的衝擊,不少國家在疫情期間檢視政策方向,如歐盟積極推動企業轉型,透過一連串措施逐步朝向綠色復甦。在臺灣,受到近年《五加二產業創新計畫》中循環經濟政策影響,國人對於綠色經濟、再生能源等意識提升,社會上出現邁向綠色復甦的訴求,民營企業也因應國內外趨勢逐步增加相關人才。

然而,在 COVID-19 爆發後,相關就業人才變化亦為各界關注的議題之一。故為掌握國內資源回收相關就業市場變化,研究團隊於 2021 年上半年,對從事循環經濟相關領域的廠商進行問卷調查,發現廠商對於人才需求不減反增。此次有效樣本 113 份,主要調查結論分述如下:

(一)如按主計總處第 11 次修正的行業統計分類劃分,回覆廠商以資源物回收處理業為最多, 約占 47%;其餘包括廢棄物清除業、廢棄物處理業,以及製造業等。
(二)在分布地區方面,受調廠商以北部為最多,約占 43.14%;另外,來自中部以及南部的廠商分別占 27.45% 和 25.49%。
(三)受調廠商的平均成立期間為 21 年,其中又以成立超過 10 年、但未滿 20 年的家數為最多,約占 39%;成立時間最長者為 57 年、最短者為 3 年。
(四)在員工人數方面,平均員工人數為 46.49 人;然而 10 人以下廠商最為普遍,約占近 5 成,與目前廢棄物清除業、資源物回收處理業多屬小規模或家族自營廠商的情形相符。
(五)資源回收職務則分為 13 項,分別為:回收清運人員、回收拆解人員、回收技術操作人員、(再生)技術研發人員、(現場)品質檢驗、品質管理人員、物料偵測人員 / 師、綠 色設計人員 / 師、(綠色)設備維修或系統管理師 / 工程師、環境管理人員 / 師、系統協調人員 / 師、業務人員 / 主管、營運分析人員 / 師,以及其他等。分析受調廠商人才需求中(見表 4),以回收拆解人員、回收技術操作人員,以及回收清運人員等三項工作,為廠商人才需求比率最高者,分別高達 61%、45%,以及 43%。
(六)亦有超過 2 成的本國廠商認為,在國際間被視為新興職務的物料偵測、環境管理以及系統協調等,未來將有相關人才需求;廠商也認為,此類綠色人才之工作內容具有一定程度的進入門檻,換言之,若由現有員工轉職,必須透過加強在職訓練進一步提升職能。

4 資源回收相關職務及其需求概況

職務具潛在需求之廠商比例
1回收拆解人員61%
2回收技術操作人員45%
3回收清運人員43%
4環境管理人員 / 師27%
5(現場)品質檢驗、品質管理人員25%
6物料偵測人員 / 師25%
7(綠色)設備維修或系統管理師 / 工程師25%
8業務人員 / 主管25%
9(再生)技術研發人員24%
10系統協調人員 / 師24%
11營運分析人員 / 師24%
12綠色設計人員 / 師20%
13其他20%

資料來源:本研究團隊分析計算

從受調廠商的調查結果可以發現,資源回收依然具有高度成長潛力,而廠商紛紛也表態, 有增加聘僱或是增加職業訓練的需求。若放眼國際,各國也預估從業人口將會大幅增加。在原物料稀缺及替代成本增加之下,歐盟推估 2030 年全球就業人數將成長 0.1%,預計僅在歐盟地區可淨增加 70 萬個工作機會。各國也持續透過政策引導,如法國啟動綠色工作動員計畫,建立國家級、區域級等不同層級的綠色經濟工作及技能觀察站、不斷更新相關技能教材,並使證照多樣化,同時鼓勵更多新創中小企業參與綠色相關的職業訓練等。

五、總結

我國資源回收制度成果斐然,但除法規制度與經濟誘因完整外,產業界與一般民眾長期通力合作,並努力配合為重要關鍵。然而資源回收制度建立不易,需要一定程度的經濟與社會成熟度來配合。因此,若從「環境外交」的政策輸出角度來看,很適合以資源回收制度為主題,與新興市場國家進行連結,如東協、東歐與拉丁美洲,協助其建立資源回收所需要的基礎建設與人才訓練,以擺脫被垃圾淹沒的陰影。但在此階段,應更重視制度輸出,商業技術媒合再隨後跟進。而目前多數新興市場國家針對家戶垃圾如廢塑膠與廚餘,多在尋找以焚化技術為主的快速解決方案,會造成許多能源與資源浪費,並非長治久安的永續方案。

另外,在全球循環經濟的趨勢下,不論已開發或開發中國家,如塑膠循環經濟、電子廢棄物管理都是全球高度重視的議題,我國優良的技術實力應予以在國際市場上進一步推動,尤其是應與已開發國家積極進行商業媒合。此外,資源回收可顯著貢獻全球所高度重視的淨零排放(net zero)、碳中和(carbon neutral)等溫室氣體減量工作,也是我國可以對外宣傳與施力的重點面向,尤其是以人工智慧及物聯網,搭配已有的先進回收處理技術,依照地區特性,提供全世界可執行的解決方案,除商業價值外,也是我國環保外交的利器。然而,我國為拓展「環境 外交」,除積極參與國際相關活動,也應投入資源自行辦理各項國際環保活動,以彰顯我國為環保強國之國際地位,如我國環保署與美國環保署聯手辦理多年的國際環境夥伴計畫、國際電 子廢棄物管理網絡框架等工作,已耕耘許久且成效卓著,應予以進一步強化。

新冠疫情為當前全世界最共同關心的議題,各國疫情後的復甦方案都以綠色未來為主軸, 因為環境問題有如慢性病,必須藉此機會投入大規模資本與資源來改變經濟體質。而循環經濟早已被認定為邁向永續發展與綠色經濟之路的重要策略,其中的資源回收工作所涉及面向廣泛,更可促進達成多項聯合國永續發展目標。過去 30 年來,我國資源回收成果對永續發展貢獻可謂豐碩,但下一階段工作應再向上提升經濟層面的附加價值,如強化再生料的品質、價格與需求。環境效益上,應再強化回收處理過程中的作業效率與二次污染控制,並應將對氣候變遷減緩貢獻加以釐清與計算。此外,在社會面向上,應進一步朝從業人員「質的提升」邁進,並借鏡國際經驗,促進其職業技能提升,以及建立專業形象,進而讓更多人才進入綠領行列,為我國資源回收工作在全球的領先地位上再一次超前部署。

致謝

本文研究成果部分來自為行政院環境保護署資源回收管理基金管理會所委託執行之研究計畫:「109、110 年資源回收產值估算機制暨雙語文件建置專案工作計畫」,特此致謝。

註釋

*         中華經濟研究院綠色經濟研究中心研究員兼主任。
**       中華經濟研究院綠色經濟研究中心分析師。
***     中華經濟研究院綠色經濟研究中心研究員兼副主任。

  1. 張雄風(2021)。〈109 年資源回收率微增 紙餐具補貼費率添誘因〉,《中央通訊社》 4 月 27 日,https://www.cna.com.tw/news/ahel/202104270074.aspx,瀏覽日期 2021 年 7 月 16 日 。
  2. Ilija Acimovic (2021). “29 Recycling Statistics We Need to be Aware of in 2021.” Blog (January 3). https://comfyliving.net/recycling-statistics/. Accessed July 16, 2021.

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