疫情下的臺灣數位社會創新-專訪行政院唐鳳政務委員

祝康偉

《國際開發援助現場季刊》主編

13 歲起在家自學、16 歲創立電腦公司、25 歲改名宣告跨性別身分、33 歲退休、35 歲被延攬膺任行政院政務委員,一路寫就傳奇,有「網路神人」之稱的唐鳳,值此 COVID-19 一役,益發凸顯其多元才華、敏捷思路與人文素養,一連串火線上的因應作為,除被日媒讚許為「天才 IT 大臣」,更成為臺灣與全球分享數位抗疫經驗的代表人物。

面對這場史上空前的「百年大疫」,以色列歷史學家、《人類簡史》作者尤瓦爾· 赫拉利(Yuval Noah Harari)接受英國廣播公司(BBC)專訪時強調,病毒「正利用人性中最好的一面,也就是我們樂於表達情感、照顧病弱的部分傳染給我們。現在,我們被迫拉大社交距離、以更明智、理性而非情緒的方式決定我們的行為。」

在唐政委看來,「明智」與「理性」的依據,莫過於充分掌握流行病學的「基本再生數」(basic reproduction number, R0)。所謂 R0 值,指的是當出現初發病例,其會傳染給多少人的平均數。當 R0 值大於 1,意味疾病將在人群中傳播,反之,R0 值小於 1,表示感染者數量無法增長,因此,如何降低致病源的 R0 值,便成為關鍵。由於 COVID-19 尚無主動預防方式,目前只能靠戴口罩、勤洗手、確定病例隔離治療、密切接觸者隔離檢疫、高危險群自主健康管理、學校停班停課、減少不必要群聚活動、封城鎖國等,減少病毒接觸感染。

自 2019 年 12 月爆發疫情,延燒全球迄今,儘管疫苗已露曙光,但隨氣候漸寒,人們待在室內時間增加,新一波疫情來勢洶洶,對猶深陷產業、經濟與醫療系統風暴的國家,毋寧雪上加霜。

對照歐美先進國家防疫作為的紛擾混亂,臺灣因 SARS 經驗而警覺,超前部署各式防疫措施,廣納公民社會意見,有效地截斷傳染鏈,除展現了公衛與醫療專業的軟實力,亦觸發了數位社會創新(digital social innovation),讓世界看到臺灣如何一步步實踐民主社會兼顧人身自由與傳染病防治的可能性。

唐鳳政務委員

一、數位防疫三式:電子圍籬、口罩實名、措施透明

唐政委指出,臺灣在抗疫過程中,運用了 3 種數位技術有效防疫,一是確保居家隔離者待在家的「電子圍籬」(digital fence);二是讓口罩透明且公平分配的「口罩實名制」;第三則是公開清晰地與社會大眾溝通防疫措施。

「電子圍籬」是藉手機可移動之特性,透過電信公司追蹤居家隔離者的行蹤。若其手機關閉、移動時間過長或超出規範的位置,便會發送簡訊給相關管理者,14 天後便不再監視位置,也不會儲存數據。「口罩實名制」為疫情爆發初期,政府便明令禁止口罩出口,並以《傳染病防治法》徵用口罩廠產能,出資購買機台、保證價格,與廠商共組「口罩國家隊」,鞏固防疫物資來源,接續搭配健保卡、自然人憑證、手機 App 讓民眾以「實名」預購口罩,赴藥房或超商領取,杜絕恐慌性購買。另為改善排隊情形,還邀集業者合作設計「防疫口罩查詢」應用平臺(口罩地圖)查詢藥局即時庫存,分散領取人潮。在「防疫措施溝通」部分,除了中央流行疫情指揮中心記者會採直播模式,也充分利用社群媒體宣傳,以軟性俏皮的方式搭配圖片、影音,創造話題贏得關注,成功宣導防疫守則、澄清謠言與分享資訊。

二、數位社會創新成功密碼:開放、快速、公平、有趣

「社會創新」簡而言之就是「眾人之事,眾人助之」,透過集思廣益,找出社會潛在的需要,讓全民參與,一起改變社會;「數位社會創新」則是以數位為工具、手段,達成社會創新的目的。

(一)開放:永續發展為願景,開門造車為原則

唐政委強調,數位社會創新要成功,首先,必須以符合聯合國永續發展目標(SDGs)為願景,以「開」門造車(開放)為原則。

她以口罩實名制推動販售初期為例,當時因各藥局領牌、販售時間不一,加上老年民眾分不清奇、偶數販售時程,導致大排長龍、亂象不斷,曾有藥師在門口用很大的標楷體寫著「不要相信 App」,「看到這樣的反應,我並不覺得一切被否定,反而因批評觸發新的思考:應該會有更有效率,更好的做法!」。唐政委指出,把政策制訂者看作「雲」,擁有更多智慧的第一線執行者便是「端」,所謂「wisdom at the edge」,當有問題發生,一定是「端」對,絕對不會是「雲」對,「雲」該做的事,便是納入「端」的意見立刻調整,持續優化程序與系統! 當民間出現優質的自發創新時,政府不一定要急著當客戶,端出政府採購法將其收編限制,而是以開放的態度,採取「反向採購」的概念,試著當這些創新者的廠商,助他們一臂之 力,提供他們及時的資源。她以「口罩地圖」與「疾管家」兩套手機應用程式為例,當時「口罩地圖」開發者吳展瑋曾在推動政府資訊透明化的社群「g0v 臺灣零時政府」提出資料的需求,同樣「疾管家」LINE bot(對話機器人)的作者 Frank 也針對這些資料發聲詢問,由於健保署open data 資料完全開放,並不限制商業與非商業應用,在此數位基礎上,促成兩個地圖同時上線,讓不同語言、視障、聽障人士,或是不會用地圖的長輩都能利用,補足了政府力有未逮的服務面向。

(二)快速:對民間創意迅速反應,提升公民參與

其次,該如何掌握「快速」(fast)之道?唐政委認為,以衛生署疾病管制局 2004 年設立迄今的免付費傳染病諮詢專線—1922 為例,24 小時皆能提供民眾疫情通報、傳染病諮詢、防疫政策及措施宣導等服務,建立諮詢專線是觸及對象最廣,且最容易效法的防疫手段之一。而中山醫學大學賴全裕副教授提出電鍋消毒口罩的方法,引發網路熱議後,經食品藥物管理署檢驗,隨即發布評估報告,中央流行疫情指揮中心指揮官陳時中部長更在記者會中親自示範,「政府單位的快速反應,會讓民眾知道『防疫是大家的事情』,人人都可貢獻創新的想法!」唐政委興奮地指出。

(三) 公平:科技配合人民,而非人民配合科技

在「公平」(fair)部分,她認為在民主國家,在極短時間內,想透過科技雨露均沾,讓不同年齡層為了防疫而改變習慣並非易事。因此,要降低民眾的進入障礙,提升科技的可接近性,執行重點須為「科技配合人民,不是人民配合科技」,試著把專業知識轉譯成大家都能夠懂的語言,才會讓「公平」產生「起而行」的實質效益。

她十分讚許民眾購買口罩過程,藥師與便利商店的店員稱職地扮演了中介者的角色,耐心地引導長輩或不熟悉網路的朋友,熟悉各式介面,確保每個人都能了解系統如何使用,才能在防疫分秒必爭的時間內,快速達到四分之三的人口能配戴口罩的目標,也因此將 R0 值降到 1 以下,成功杜絕本土傳染風險。

(四)有趣:善用「幽默闢謠」,以趣味破除謠言

關於「有趣」(Fun)的部分,唐政委強調,COVID-19 當然一點都不好玩,但是面對模糊不清、危險,或具潛在威脅的情境時,當人們感覺無法掌控,急需安全感,各式「陰謀論」(conspiracy theory)往往容易甚囂塵上,與其硬梆梆的針鋒相對,不妨軟性地「以幽默破除謠言」(humor over rumor)。因為根據社群傳播習性,人們聽到小道消息會想傳播,聽到笑話會想分享,假設謠言傳播率大約是 1 人傳給 3 人,分享笑話頻率大約是 1 人分享給 5 人,那麼用趣味方式解釋就能達到很好的澄清效果。

她舉例,在疫情期間,一度有人謠傳為了製造大量口罩,需使用大量紙漿原料,連帶將使衛生紙缺貨,為避免造成不必要的搶貨囤貨潮,行政院團隊快速製作圖表,除說明口罩與衛生紙的原料來源不同,更配上行政院長蘇貞昌「一人只有一粒卡臣(屁股)」的親民標語,很快就使謠言平息。而衛福部每天利用「總柴」柴犬梗圖,像是「嚴禁吃手手、肥皂勤洗手」、「室外要保持 2 隻總柴的距離、室內要保持 3 隻總柴的距離」等,更是「趣味」防疫的數位社會創新。她笑說,試想當民眾一天中同時看了謠言與總柴,隔天一覺醒來,留在腦海中的應該會是可愛的狗狗。「有了趣味加持,我們就可以確保科學知識流傳的速度、廣度,可以勝過那些陰謀論與謠言。」

唐政委以「總柴」柴犬梗圖舉例

唐政委表示,闢謠速度很重要,尤其是惡意製造,用來傷害政府與公眾的「假訊息」(disinformation),政府目前力求在一小時內針對重大不實訊息澄清回應,民間也組成很多第三方查核機制,例如「臺灣事實查核中心」等供媒體與民眾查證。「謠言目的是引起民眾無謂的憤怒,幽默解釋則能讓民眾會心一笑,高興與憤怒兩種對立情緒不會同時存在,當民眾看到有趣的解釋而發笑,自然就化解了心中的不滿。」

三、「臺灣模式」的可貴:言論自由、符合人性、開放協作

       她進一步指出,就全球防疫的觀點,我國確實創造了一套令人驕傲的「臺灣模式」(Taiwan  Model)。 此一模式的特色在於,透過「開放政府」和「社會創新」,各式政策推動皆不以犧牲人權或經濟為前提(事實上,臺灣在 2020 年的 GDP 仍處於正值),激起了全國同心為防疫賣力,強化了民主的精神,等同將 2,400 萬人都納入了「防疫國家隊」,因而創造了僅次於南極,名列世界第二的防疫成果,此一情況放眼世界不僅罕見,更已成了典範。

(一)言論自由:為先期預警帶來了應變時間

不過,當我們在媒體上,看到其他政府處置 COVID-19 的態度與方法,有些染疫人數驟升的國家,竟有民眾因不想戴口罩而群起抗議,難免引發人們質疑民主與極權兩陣營執行效率的高下,甚至產生獨裁或許比較好的錯覺。

唐政委指出,回溯 COVID-19 在中國武漢華南海鮮市場發現 7 名確診病例,武漢市中心醫院眼科醫生李文亮即向周圍朋友和親人發出警示,而相關訊息輾轉被臺灣年輕醫師發現,便將中國網民對於肺炎的討論及相關資訊,於臺灣電子布告欄 PTT 八卦版,以「nomorepipe」帳號發文提醒。

兩者對此一訊息的批露相差不到一天,結果中國最早公開疫情的「吹哨人」李文亮被公安傳喚,說他散播謠言「嚴重擾亂社會秩序」,被迫簽下訓誡書,承認自己說謊。同一時間,臺灣的「nomorepipe」貼文則在網上被推爆,進而引起衛福部疾管署羅一鈞副署長的注意,促成政府採取各項邊境管控措施,在全球仍摸不清疫情真相時,臺灣已充分掌握先機,展開了超前部署。

唐政委強調,在專制的政體,對外的言論必須等領導拍板才能算數,但疫情傳播從不等人,在中國武漢,當病毒已兵臨城下,人民卻仍渾然不覺,以致 1 年 1 度的「萬家宴」如期舉辦,加速了病毒大規模的傳染,不得不使用封城的強烈手段來遏制病毒蔓延。「如果中國允許言論自由,一開始,便會和臺灣一樣,透過輿論上達防疫中心,讓疾病管制單位立刻動員,組成專家小組⋯⋯。所以不管民主或專制,光是有『言論自由』這件事,在先期預警上,就有截然不同的結果。」

(二)符合人性:展現信任、避免污名化

唐政委指出,臺灣在執行防疫措施會考量人性,避免由上而下的控制,或以嚴刑峻罰、污名化讓染疫者不敢通報,轉為地下化後更加難以控制。

以臺灣防範酒店舞廳成破口,以及降低「實名制」過度蒐集個資與監控的疑慮,政府新設計的「實聯制」為例,民眾不一定要以名字登記,只要聯絡得到的方式就可以,像是留下代號與一次性 email、易付卡電話號碼,交際時戴上帽子、有透明隔板就可以喝酒等,各式創新解法不勝枚舉,目的是「讓酒店舞廳也成為防疫國家隊」。

她觀察鄰近國家的做法,只要一開始採取「這群人不值得信任」的做法,就容易轉為地下化,讓疫情流竄失控。因此,無論是夜生活工作者、移工或一些弱勢者,都是防疫安全網的一部分,政府必須做到最大程度的涵容(maximum inclusivity),建立與確保彼此的互信,而非把責任都推到一個被視為「假想敵人」的群體。「翻開歷史,我相信每次大疫情降臨,都會對人 類的互信,帶來摧毀與破壞。但臺灣很幸運地,這次疫情透過了『開放政府』和『社會創新』消弭了許多不信任的障礙。」同時,也吸引了許多東亞與歐美國家的年輕人向臺灣取經。

(三)開放協作:希望促成全世界一起創新

她表示,臺灣在做「口罩地圖」時,便有一些年輕的韓國朋友(最年輕才 14、15 歲)學習效法,讓韓國也能在藥局實施口罩實名制。而日本一個名為 Code for Japan 的團體,因為跟臺灣的開放社群「零時政府」(g0v)合作密切,當設計一個結合東京疫情趨勢、防疫服務提供、公共紓困政策等資訊,名為「stopcovid19」的網站時,不僅獲東京都(市政府)青睞,且因採GitHub 開放性平臺,全世界包含臺灣的朋友亦自發協助他們,翻譯不同語言的版本。唐政委便曾以「公民黑客」角色,到該網站將繁體版本的「體」字,由和製漢語的「体」更正為大家慣用的「體」,沒想到其官職身分,引發東京市議員與網友的關注,更獲得東京都知事小池百合子在 Twitter 上發文感謝,為臺日合作增添一筆佳話。

唐政委強調,由於開放式的創新容易擴散,當東京都做了這個網站,日本數十個地方縣市便直接應用與複製這樣的介面,而後我國行政院「1988 紓困振興專區」網站也參考了 Code for Japan 這種一站式、一目了然呈現資源協作的做法,並採開放原始碼、拋棄著作權方式,供任何人翻譯、改作。

此外,行政院亦與美國在臺協會合辦了「台美防疫松 cohack」,這被美國在臺協會酈英傑處長視為「台美防疫松數位對話」的活動,目的是希望促使全球共同發想點子的過程,更加民主普及化,並透過公開政府數據給大眾,推動新工具的開發,與全世界分享各種創新想法。因而吸引了來自全球共 53 組創新提案,涵蓋疫前資訊精準掌握、疫中公私協力完善疫調管理,以及疫後成立友善平臺等,一條龍式的創新服務等,激發各式智慧防疫應用新構想,希望促成全世界一起創新。

四、國合會可扮演傳播臺灣創新經驗的外交平臺

唐政委期待國合會能以開放式創新的角度,思考援外的作法

臺灣創新經驗不僅能與已開發國家交流,亦可供開發中國家抗疫參考。因此,唐政委對扮演我國援外專業機構的國合會,有著深切的期許。她認為國合會可以將我國經驗消化吸收後,成為一個傳播臺灣創新經驗的平臺,依照友邦與友好國家的實際狀況與需求,助其一臂之力。

(一)以「愈偏鄉,愈先進」為思考

許多開發中國家基礎建設不足,該如何創新?她表示,在協助其佈建設施時,不一定要比照先進國家的作法,有時可以思考是不是有「跳蛙式」的模式,例如電話線很難牽到的地方,就用基地台彌補;基本金融體系不健全,偽鈔猖獗的地方,或許行動支付會是解方;而一些島國或離海底電纜很遠的地方,是否能以低軌道衛星替代?

她認為,新一代技術的出現,常是受到前一代技術無法照顧到的痛點所促發。因此,在缺乏現有設施技術的國家,不妨以「愈偏鄉,愈先進」的做法,引入最新的技術,像是光纖沒有到的地方,就架設 5G 基地台,吸引新創業者進行測試、開發產品。像是臺灣社會創新公司「威捷生醫」,就曾進入臺灣偏鄉測試開發的疾病偵測儀器,醫檢師只需將病患所咳出來,可能有肺結核病毒切片放入抹片載盤,即可啟動顯微鏡影像辨識,透過 AI 輔助判讀,將顯微鏡中的視野,以寬頻網路上傳紀錄到雲端,供遠端醫師判別,結果精準且一次費用不到 1 美元。

依此模式,若國合會要到友邦進行類似的計畫,或許可以先將臺灣某個偏鄉當做先行者,不斷測試技術的邊界,把模式調整到穩定的階段,適合的頻寬,再複製到友邦,在當地找到適合當地的技術,藉此突破友邦網路基礎建設不足的限制。「像這種新的創新模式,我覺得都是國合會可以繼續加油的!」

(二)善用在地人才與智慧,因地制宜助其發展

她認為在友邦推動計畫,一個很重要的概念就是要「Train the Trainer」,讓在地具有影響力的朋友了解我們的構想後,因地制宜地想出他們自己的做法來。以臺灣在非洲的友邦史瓦帝尼為例,多年來國合會已透過不同的計畫(如獎學金計畫、技職計畫等)培養出許多在當地有影響力的朋友,無論在經濟、環境或社會上各式建設,他們都會更知道如何讓當地變得更好。

她以國合會在 2020 年 6 月透過募資平臺,與國內社會企業、我國紡織廠共同合作,希望透過「布口罩」募資計畫,協助友邦史瓦帝尼老師及學生,擁有足夠防疫設備及資源以重返校園為例,若要把口罩變成史瓦帝尼人民日常生活的一部分,撇開只提供臺灣特定口罩樣式,由上而下的做法,改以「開放式創新」的角度,臺灣可以做的是供應防水透氣布材料與基本的材料科學,讓在地的朋友自行客製化成他們願意戴,真正可以流傳下去的樣式,這才是真正的「Taiwan Can Help」。

五、結語—COVID-19 是面鏡子,照見開放式創新的真解藥

COVID-19 若是面鏡子,當人類攬鏡自照時,究竟會看清些什麼? 唐政委認為,比起氣候變遷、假訊息防治等議題,COVID-19 帶來的危機感,更能讓大家深切體悟:「人類是一體的,我們只有一個地球!」,尤其,病毒不會跟你在國境上面談判, 也不會管你到底有沒有正當性,是屬於哪一種政體,對所有人都是一樣急迫的,只要你是智人(Homo sapiens)、人類,你就是防疫的一份子。

她指出,COVID-19 被視為反全球化的一個象徵,但或許只是讓人的流動暫停下來,但財務、創新、知識、貨物流動等金流與物流並沒有隨之大幅度衰減,所以只能說是反全球化的一個側面。反倒是 COVID-19 對於目前的「多邊主義」結構帶來空前的挑戰,讓我們看到傳統「多邊主義」模型缺乏權威性與制裁力的侷限。

不過,COVID-19 卻加速透過網際網路,突破社交距離與邊境封鎖,展現天涯若比鄰的全球景象,更進一步打開了創新的大門,端出了開放式創新這道 COVID-19 亂象的解藥。她強調,創新固然重要,但當你真正採取開放式創新的模式,諸如「開放政府」與「開放資料」等作法,才可能因地制宜,納入在地人才與智慧,否則很容易流於一種「你非用我這個做法」的殖民式創新,甚至還得付上高額授權費,更別奢談如何永續發展。 透過疫情的鏡子反思,臺灣能夠以開放式創新對抗病毒,無論是掌握快速、公平、有趣的重點,抑或充分發揮言論自由、符合人性、開放協作的精神,無非皆以「共好」(common good)為前提,視彼此為共同體,不將任何一人排除在外。臺灣的社會創新解方,因與聯合國永續發展目標扣連,亦創造了一個與世界互通的索引,臺灣多年拜民主深化所賜,創新已非企業的專利,而是人人皆可參與,個個都能成為貢獻者。這或許是疫病給臺灣的鼓舞,同時,也是給身陷疫情迷霧的全球最大的啟發!

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