【國際人道援助專題之三】區域衝突持續升溫 人道援助者安全威脅日增

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國合會志工范震華於南蘇丹撤退時,徒步涉水前往搭乘歐盟撤退專機。Photo:TaiwanICDF

文/梁嘉桓

聯合國自2008年起將每年的8月19日訂為世界人道主義日,除了紀念2003年8月19日,在聯合國駐巴格達總部受到恐怖攻擊而喪生的工作人員之外,也希望藉著這個世界日,提高大眾對世界各地人道主義援助活動,和在該領域開展國際合作之重要性的認識。

不過在過去10年來,人道主義工作者的傷亡人數卻有增無減,根據「2015年援助人員安全報告」(Aid Worker Security Report 2015)所做的統計指出,在2014年,發生了190件針對援助工作的攻擊事件,造成了121名援助工作者死亡,80名受傷,並有120名援助工作者遭到綁架;[1]另外,根據世界衛生組織(WHO)的統計,2014年共發生了372起攻擊事件,造成近1千名人道救援者受傷、超過600人死亡。[2]

雖然上述兩個組織的統計數字略有出入,但可以確定的是,人道援助者近年來執行任務時傷亡人數日益增加,主要增加在兩個部分,第一,根據統計,從1997~2014年間,全球派遣的人道援助者的數量急速上升;第二,少數國家攻擊案件數量增加,例如阿富汗及敘利亞。[3]

在過去10年來,在氣候變遷及區域衝突升溫的雙重影響下,全球對於人道援助的需求持續成長,根據統計,全球投入人道援助的資金從2000年的20億美元,一直上升到2015年的280億美元。

根據聯合國減災署在去(2015)年底公布的一份報告指出,在過去20年因為氣候變遷引發的災害,已經造成60多萬人死亡,及超過1.9兆美元的經濟損失,全球暖化更讓風災的威力越來越強,在過去20年重大的氣候災難中,近半數是水災,造成了15.7萬人死亡,強烈的暴風雨更帶走了24.2萬條人命。例如在2013年菲律賓發生的海燕風災,除了造成了超過萬人罹難之外,更有上百萬人因此流離失所,因此在風災發生後,許多人道援助機構紛紛投入救援工作,國合會也在2014~2015年間於該國執行「菲律賓海燕颱風災後復甦方案 – 健康中心重建計畫[4]」。雖然天災對於受災國造成重大打擊,但在災害發生後,靠著各國及組織的協助,均能夠慢慢從災害中復甦。

然而,因為區域衝突所造成的人道危機卻像一場打不完的戰爭,每天都會增加新的受難者,而對於人道援助的需求也彷彿沒有盡頭,以阿富汗戰爭為例,從2001年美國派兵進入阿富汗對抗塔利班之後,該國持續動盪迄今,而在2011年敘利亞內戰爆發之後,「伊斯蘭國」(ISIS)順勢興起,更對整個中東地區的穩定造成的極大的威脅,除了造成敘利亞難民大量出走之外,連帶影響附近國家如土耳其及約旦。「伊斯蘭國」與塔利班間在阿富汗的戰爭,也讓該國產生了許多難民。為了協助這些因受戰亂而流離失所的人們,不管是政府或是非政府組織,均派遣許多人道援助工作者前往海外服務。

然而,由於這些地點均為目前區域衝突熱點,使得人道援助者的安全受到極大的威脅,根據統計,2014年人道援助工作者受到最多攻擊的國家分別是阿富汗、敘利亞、南蘇丹[5]、中非共和國及巴基斯坦。聯合國負責人道事務的副秘書長歐布萊恩(Stephen O’Brien)在今年8月巡視南蘇丹時,就譴責針對人道主義和援助工作人員和財產的攻擊行為,並重申必須向人道主義工作者提供自由、安全和無阻礙的援助通道,使他們能夠為任何地方有需求的人們提供援助。[6]

然而,以目前的局勢而言,不管是敘利亞、阿富汗或南蘇丹等地的區域衝突,都已演變為持久性的危機,短時間內並無法解決,而且,儘管在國際上這些人道援助工作者受到國際人道法(International humanitarian law)及日內瓦公約(Geneva Conventions)的保護,但實際上,這幾項國際法僅能對國家進行規範,對於非國家組織則毫無拘束力,因此要保護人道主義者的安全,或可透過以下方式。

首先,人道援助機構應強化本身中立的形象,避免讓人道援助、軍事行動及政治活動間的界線模糊,例如在2011年時,美國中情局就被指在巴基斯坦假借疫苗接種計劃來達致反恐目的,當時無國界醫生組織就曾表示,這個行為危險地濫用了醫療護理,也對醫療組織和人道援助工作者的中立性形成威脅。[7]

其次,對於那些向人道援助工作者發動攻擊的個人或組織,必須要被繩之以法,特別是在某些失敗國家(Failed state)當中,政府功能已經失靈,對於施行暴力的團體並無法有效的進行逮捕或審判,在這樣的情況下,或許必須借助國際的力量,對這樣的行為進行譴責及嚇阻。

此外,也有專家建議,除了要了解地區衝突的起因、當地的文化及當地民眾需要人道援助的動機之外,還要搭配良好的談判技巧,才能更有效的降低執行人道援助時的風險。[8]

 

 

[1] ” Aid Worker Security Report 2015: Figures at a glance”, 2016/1, The Aid Worker Security Database, https://aidworkersecurity.org/sites/default/files/HO_AidWorkerSecPreview_1015_G.PDF , Last visited 2016/8/10.

[2] “World Humanitarian Day: WHO honours health workers, calls for their protection”, 2015/8/14, WHO, http://www.who.int/mediacentre/news/notes/2015/world-humanitarian-day/en/ , Last visited 2016/8/10.

[3] Kristian Hoelscher, Jason Miklian, Håvard Mokleiv Nygård, “Understanding Attacks on Humanitarian Aid Workers”, 2015/6, Peace Research Institute Oslo, http://file.prio.no/publication_files/prio/Hoelscher,%20Miklian,%20Nyg%C3%A5rd%20-%20Understanding%20Attacks%20on%20Humanitarian%20Aid%20Workers,%20Conflict%20Trends%206-2015.pdf , Last visited 2016/8/10.

[4] 計畫詳情請參考以下連結:https://www.icdf.org.tw/ct.asp?xItem=22125&ctNode=29907&mp=1

[5] 2014年國合會曾與國際美慈組織合作,派遣國際志工為蘇丹及南蘇丹邊界阿貝耶(Abyei)地區返鄉難民提供糧食計畫援助,但因南蘇丹爆發內戰,美慈組織決定所有非南蘇丹國籍的員工均要撤退。相關內容請參閱國合會電子報「42度C天空下、12度N土地上的志工生活」。

[6] “人道副秘書長結束南蘇丹之行 呼籲保護平民和人道主義工作者”,2016/8/3,聯合國新聞,http://www.un.org/chinese/News/story.asp?newsID=26599 ,最後瀏覽2016/8/11。

[7] “美國中央情報局被指進行虛假的疫苗接種計劃 對醫療服務構成傷害”,2011/7/14,無疆界醫生組織,http://msf.hk/content/11430 ,最後瀏覽2016/8/11。

[8] KATIE NGUYEN, “Killings, kidnappings and burnout: the occupational hazards of aid work”, 2016/5/12, Reuters, http://www.reuters.com/article/us-humanitarian-summit-security-idUSKCN0Y30Q8 , Last visited 2016/8/10.

 

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