文／梁嘉桓

今（2016）年起，「永續發展目標」（Sustainable Development Goals, SDGs）成了全球國際開發援助未來15年發展的方向，除了17項目標（goals）以及169項標的（targets）之外，更重要的是聯合國秘書長潘基文（Ban ki-moon）所說「2030年永續發展議程所制定的目標具全球性，各國領導人已做出承諾，確保不拋下任何人 （Leave no one behind）」。但就如我們在今年初所提到的，要達到「不拋下任何人」的這個宏大目標，首要解決的便是難民問題。[1]

根據統計，目前全球有近6,000萬人被迫流離失所，成為國際難民，而國際社會解決流離失所的問題，主要依靠人道援助，期望在尋求永久解決方案的過程中，能快速地提供賑濟物資挽救生命。[2]然而，隨著許多脆弱國家及地區，所面臨的危機越來越複雜且持久時，人道援助傳統上所採取的援助方式也逐漸不符現狀所需，即便全球投入人道援助的資金從2000年的20億美元，一直上升到2015年的280億美元，仍舊無法回應目前的所有需求。[3]根據聯合國預估，目前全球約有1.25億民眾需要人道援助，但在過去10年間，人道援助的成本成長了600%，使得這項工作幾乎無法持續推動。

雖然過去25年間，全球在人道援助工作方面已經做了許多的改革，但根據倫敦智庫海外發展研究所（Overseas Development Institute）的報告指出，過去在人道援助上的改革，就像是在快下沉的鐵達尼號上重新排列甲板上的躺椅，而不是建造更多性能良好的船隻，[4]換句話說，過去並未就如何改善人道援助工作效率的根本問題去做改革，以因應目前全球的危機。

不過，由於2000年開始啟動「千禧年發展目標」（Millennium Development Goals, MDGs）時，各國受到區域衝突影響的地區並沒有被放入目標的評估當中，以烏干達為例，該國在統計是否達成「千禧年發展目標」時，僅計入該國中部及南部地區，而陷入衝突的北部地區則未被納入，因此過去15年間，較少討論人道援助與「千禧年發展目標」間的關聯性。

相較之下，在「永續發展目標」中，除了目標範圍訂定的較為廣泛之外，更重要的是潘基文提出了「不拋下任何人」的宏願，根據聯合國派駐烏干達的協調員Rosa Malango指出，「不拋下任何人意味著，任何受到天災、內戰、衝突及貧窮所影響的人，可以得到改善生活品質的機會，因此對於達成永續發展目標來說，世界人道高峰會扮演著關鍵性的角色。」[5]

也因此，聯合國在5月23至24日在伊斯坦堡舉行的第一屆全球人道高峰會（World Humanitarian Summit）意味著，國際間在執行人道援助工作時，必須要以更包容

的角度來思考，目前世界上所面臨的新挑戰將對人道援助工作帶來什麼衝擊，在會議中的許多討論更聚焦在 「永續發展目標」上，並針對預防並結束衝突；捍衛人道主義準則；減少流離失所、保護婦女兒童，以及在衝突地區提供教育服務；加強國家和地方的援助提供能力；以及加強人力開發的投資力道等五大核心人道主義議程。

出席高峰會的挪威難民理事會秘書長Jan Egeland指出，以目前來說，單是要接觸到所有需要人道援助的對象就已經是個挑戰，而且這項挑戰並無法單靠一個援助機構或政府就能解決，也因此加強夥伴關係及資源共享將是解決這項新挑戰的關鍵。

雖然，這次的高峰會被視為人道援助改革的契機，但美國進步中心（Center for American Progress）的John Norris在《外交政策》（Foreign Policy）期刊上卻指出，這次高峰會對於推動人道援助工作的改革並無幫助，主要有三大原因，首先，這次高峰會舉行之前，並沒有舉行任何政府間會議，因此與會代表在討論的議題上並無法事先形成共識；其次，儘管這次會議舉辦國土耳其收容了270萬名的敘利亞難民，但土耳其總統埃爾多安（Recep Tayyip Erdoğan）在國內，卻打著反恐的旗幟，動用武裝部隊及警察來肅清政敵，因此許多國家不願意與土耳其站在同一陣線；最後，目前在全球許多衝突區域中，有許多人民及援助工作者被當作攻擊目標，但高峰會卻無法對拒絕為戰亂或疾病受害者提供基本協助的政府施壓，並忽略這項議題，而這也是無疆界醫生組織（Médecins sans frontiers, MSF）退出本次高峰會的主要原因。[6]

雖然這場被無疆界醫生組織稱為是「善意的遮羞布」（a fig-leaf of good intentions）的高峰會被許多觀察家指出僅具象徵意義，而且參與會議的A咖領導人也僅有德國總理梅克爾（Angela Dorothea Merkel），讓整場會議的代表性大打折扣。但高峰會上也不乏具體成就，例如，在高峰會中簽署的一項名為「大談判」（Grand Bargain）的倡議中承諾，到2020年前，捐助方和援助機構將把世界人道援助經費的25%提供給地方和國家相對應的機構，還會提供更多的非指定用途資金，以及增加多年期經費，確保加強人道援助的可預測性和連續性，讓援助資金得到最有效和合理的運用。另外，高峰會也讓177國與會代表有機會針對人道援助的改革進行意見交流，並討論如何在當前全球難民問題發燒之際，仍能顧及「永續發展目標」中「不拋下任何人」的期待。

 

[1] 梁嘉桓，「【SDGs元年專題之一】「不拋下任何人」–先解決敘利亞問題吧!」，2016年1月7日，國際開發援助現場，https://icdfblog.org/2016/01/07/development-focus-vol-76/ ，最後瀏覽日期2016/8/2。

[2] Helen Clark, Filippo Grandi, ” Leave No Refugee Behind”, 2016/1/11, Project Syndicate,  https://www.project-syndicate.org/commentary/development-assistance-displaced-people-by-helen-clark-and-filippo-grandi-2016-01 ,  Last visited 2016/8/2.

[3] Kristalina Georgieva, Borge Brende, “The growing need for humanitarian aid means we must find a new approach to development”, 2015/9/26, the Guardian, https://www.theguardian.com/global-development-professionals-network/2015/sep/26/addressing-humanitarian-crisis-is-key-to-reaching-the-sustainable-development-goals , Last visited 2016/8/2.

[4] Anke Rasoer, “World Humanitarian Summit: Fig leaf or fundamental change?”, 2016/5/22, DW, http://www.dw.com/en/world-humanitarian-summit-fig-leaf-or-fundamental-change/a-19267843 , Last visited 2016/8/3.

[5] Kimberly Curtis, “How the Sustainable Development Goals Drove the Conversation at the World Humanitarian Summit”, 2016/5/25, UN Dispatch, http://www.undispatch.com/sdgs-and-wha/ , Last visited 2016/8/3.

[6] John Norris, ” The U.N.’s World Humanitarian Summit Is a Total Mess”, 2016/5/19, Foreign Policy, http://foreignpolicy.com/2016/05/19/the-u-n-s-world-humanitarian-summit-is-a-total-mess/ ,Last visited 2016/8/3.