聯合國《2030青年策略》的政策意涵:兼論我國青年國際參與政策

黃奎博

國立政治大學外交學系副教授及對外關係協會秘書長

王少芸

教育部青年發展署副組長

摘要

根據聯合國的定義,青年是15歲至24歲的年輕人,目前青年約占全球人口的1成6,其中近9成生活在開發中國家或地區,到2030年,全球青年人口預估將超過13億,為了發掘青年的潛力,聯合國在2018年推出了《2030青年策略》,本文將介紹該策略產生的背景及大致內容、分析其政策意涵,最後就我國現有的青年政策提出簡單的檢討與建議。

關鍵詞:青年、開發中國家、聯合國

一、前言

聯合國大會對於青年議題的討論,比較為人所知的或許是在1978 年第33 屆大會中有關國際青年年(International Youth Year)的討論1,後來在1979年大會根據羅馬尼亞的提議,會員國同意將1985 年設為「參與、發展、和平」的國際青年年,2 時任聯合國秘書長的裴瑞茲(Javier Perez de Cuellar)更號召全球5分之1的年輕人聯合起來,致力於實踐聯合國憲章對於人類社會的責任。1999年聯合國第54屆大會,則決議將每年8月12日訂為國際青年日。

另外,在2009年聯合國第64屆大會,決議應將青年議題納入全球、區域與國家發展議程,透過對話與相互理解,增進世代之間的團結與合作,並將2010年8月至2011年8月訂為國際青年年的慶祝期間。3 聯合國也責成所屬部門與各專門機構在工作計畫中加強青年的角色,因此諸如經濟及社會理事會(U.N. Economic and Social Council, ECOSOC)、人權事務高級專員辦事處(Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR)、教科文組織(U.N. Educational, Scientific, and Cultural Organization, UNSECO)、世界銀行(World Bank)、國際勞工組織(International Labour Organization, ILO)、世界衛生組織(World Health Organization, WHO)等均提出與青年相關的報告與方案。

接下來,聯合國在2018年9月發布《2030青年策略》(Youth 2030: Working With and For Young People),尋求建構全球與年輕人一同奮鬥以及為年輕人服務的夥伴網絡,這是聯合國秘書長古特雷斯(António Guterres)構想中的聯合國優先工作項目之一,目前的秘書長青年特使由斯里蘭卡籍的青年組織負責人韋克拉馬納雅克(Jayathma Wickramanayake)擔任。

距2018年推出的《2030青年策略》已有4年的時間,本文將介紹其產生的背景及大致內容、分析其政策意涵,最後就我國現有的青年政策提出簡單的檢討與建議。

二、背景及內容

根據聯合國的定義,青年是15歲至24歲的年輕人,目前約有12億之多,約占全球人口的1成6,其中近9成的青年生活在開發中國家或地區;到2030年,預估全球青年人口總數將超過13億。4

有鑑於青年潛藏的力量,古特雷斯認為應該發掘青年的潛力,如果青年能支持並利用聯合國系統的戰略機會以建立自己的平台與網絡、實現自己的主張,將會是雙贏的局面。5 因此聯合國在2018年9月發布《2030青年策略》,做為一個架構性的指導文件,在跨3大工作支柱—和平與安全、人權、永續發展—的作法下,讓年輕人參與聯合國工作,聯合國也可從年輕人的觀點、見解和想法中受益,並確保聯合國在青年議題上的工作盡量朝向「協調、連貫和整體的」方式進行。後來,根據現實需要,秘書長青年特使的規劃是希望能讓更多青年知道並投入以下4大工作支柱:永續發展、人權、和平與安全、人道主義行動。6 秘書長青年特使將聯合國機構間青年發展網絡(U.N. Inter-Agency Network on Youth Development, IANYD)的報告提交給聯合國永續發展目標(U.N. Sustainable Development Goals, SDGs)和聯合國秘書長執行委員會(U.N. Secretary-General’s Executive Committee)。

《2030青年策略》指導的聯合國青年工作5大優先事項是:(一)擴大青年的聲音,促進一個和平、公正和永續的世界;(二)支援青年更多地獲得優質教育和健保服務;(三)支援青年有更多機會得到體面的(decent)工作與生產性就業(productive employment);(四)保護與促進青年的權利,支持其公民與政治參與;(五)支持青年作為和平與安全以及人道主義行動的催化劑。

在2018年9月,聯合國兒童基金會(U.N. Children’s Fund, UNICEF)配合《2030青年策略》,針對青年議題同步發起了「無限世代」(Generation Unlimited)倡議,由古特雷斯和盧安達總統卡加梅(Paul Kagame)共同主持。該倡議將全球的青年人數估為18億,而非《2030青年策略》所估的12億,應是將年齡下限自15歲降至10歲。

「無限世代」倡議著重於3個關鍵挑戰:第一,獲得中學年齡教育的機會;第二,獲得就業技能;第三,賦權(尤其是女孩的賦權)。該倡議希望結合全世界公私利益攸關方,並納入與年輕世代的互動,找到最新的想法與解決方案,並匯集人員與資金,確保到了2030年,每個年輕人都能接受教育、培訓或就業。7 這個倡議目前提出5 個行動指導,包括:中學教育與技能、從校園到職場的轉換、創業與自雇、創造體面的工作、政治與公民參與及接觸。8

三、政策意涵

根據聯合國迄今的規劃,並根據聯合國近年來在推廣其他公共政策時的構想,《2030青年策略》以及與其同步發表的「無限世代」倡議,至少具有以下3點政策意涵:(一)擴大人力資源與參與;(二)配合並落實永續發展目標議程;(三)利用各界對於青年工作的普遍重視,擴大公私協力(public-private partnership)的領域,讓多數國家政府與私部門組織更樂意參與。

(一)擴大人力資源與參與

聯合國從創始之初主要為了第二次世界大戰後的和平,到冷戰結束後日益多元的議程發展,需要更多的資金以及參與的人員,當然也要更多、更實用的劃時代想法與方案。關於資金,聯合國的資金早難以應付多元議程的工作需求,例如2022 年聯合國總預算約為31.2 億美元,其中約16 億美元是人事及全球辦公處所開銷的經費,6 億多美元是和平行動(peace operations)的經費;聯合國經常向會員國「募款」,以執行在全球各地諸多的計畫與任務,但往往無法募集足夠的資金,因此影響到計畫與任務的執行成效。至於參與的人員,除了聯合國系統總數約達12 萬的職工,以及各國配合執行聯合國決議及相關行動的官員之外,從公民社會來的參與者日形重要,而且從雙方互動中,可以帶來更多靈感與動力。

在古特雷斯的認知中,青年也是聯合國工作的推動者,但有一部分的青年因為經濟、自然災害或動亂等因素而無法適當地學習、成長,讓聯合國或其他利益攸關方失去了與更多青年一同努力改善世界的機會,所以聯合國才希望藉由擴大對於教育與技能的投資,並將年輕人「納入地方、國家和國際層面的決策機制」,以實現一個更加公平、公正和包容的世界。9 而且,已具有一定能力的青年加入聯合國的行列,對於聯合國應會產生利大於弊的結果。

事實上,古特雷斯的想法不是首次出現於聯合國運作之中。例如在千禧年將近時,1996年3月的聯合國第50 屆大會通過了《到2000年及其後世界青年行動綱領》 (World Programme of Action for Youth to the Year 2000 and Beyond),在包括教育、就業、飢餓與貧窮、健康等10個優先領域中,籲請各國政府在國際社會、非政府組織及公私部門的支持下,進行該綱領的有關活動,並且與青年組織進行國家、區域及國際層次的合作,因為「世界各國的青年不僅是促進發展的主要人力資源,也是社會變革、經濟發展和技術創新的關鍵動力」,而且,如何處理青年議題「將影響到當前社會和經濟狀況以及後代的福祉和生活」。10

甚至在聯合國安全理事會中,也體認到青年參與的重要性,因此於2015年首次於安理會決議中,鼓勵各國政府建立相關機制,讓青年得以做為和平締造者並有意義地參與聯合國例如打擊極端主義等相關工作。11

(二)配合並落實永續發展目標

人民(people)、繁榮(prosperity)、地球(planet)、夥伴協力關係(partnership)與和平(peace)簡稱「5P」目標,是聯合國2015年《2030永續發展議程》(Transforming Our World: 2030 Agenda for Sustainable Development)的核心,而年輕人不應也不會被排除在該文件的任一17項目標之外。12

聯合國於2018年出版的《世界青年報告: 青年與2030永續發展議程》(World Youth

Report: Youth and the 2030 Agenda for Sustainable Development),13 以及於2020年出版的《世界青年報告:青年社會公益創業與2030議程》(World Youth Report: Youth Social Entrepreneurship and the 2030 Agenda),14 最主要在於強調青年教育與參與社會企業創新及就業,或可視為聯合國青年政策的重中之重。對應到永續發展目標,即為目標4「優質教育:確保包容和公平的優質教育」及目標8「體面的工作與經濟成長:促進持久、包容和永續經濟增長,促進充分的生產性就業和人人獲得適當工作」。但總體而言,聯合國希望透過保障青年福祉、提升青年參與及賦權等方式,讓永續發展目標為青年服務,而青年亦可為永續發展目標及相關議程做出實質貢獻。

(三)促進公私協力、爭取更多資源

聯合國做為自1945年創立的全球性多面向、多功能國際政府間組織,有其既有的優勢與(幾乎)不可取代性,例如在國際連結與資訊匯集及分享等方面,已行之有年且已成為國家政府與私部門之間的重要平台。聯合國也透過多邊討論,提出世界發展願景,並協調各利益攸關方的不同行動,以獲致最終的共同目標,而公私協力正是資源不足的聯合國不得不或者必須要採取的工作推動模式。

而且,青年議題是個足以打動人心的議題,當聯合國主要工作備多力分、資源明顯不足,透過此議題拉進聯合國與私部門組織、青年組織之間的距離,促成私部門能多出錢出力,再加上擴大年輕人的參與及賦權,正可共同創造三贏(聯合國及其會員國、私部門組織、青年)的局面。

四、我國現行青年政策概述及建議

中華民國雖退出聯合國體系已逾50年,但各屆中央政府仍秉持身為國際社會負責任的一員的態度,維護並增進國際公共財。就青年議題而言,我國各界直接或間接符合聯合國對於青年福祉、參與、賦權的期望的活動日漸增加。在國內領域,如教育部青年發展署從仍是行政院青年輔導委員會時期便推動的青年公共參與(「大學生公部門見習計畫」、「青少年生涯探索號」⋯),如馬英九政府任內推動的「雙軌訓練旗艦計畫」、「明師高徒計畫」、「青年創業與啟動金貸款」,或如2019年蔡英文政府任內勞動部統合8個部會資源的「投資青年就業方案」等。在國外領域,如外交部的「青年大使計畫」及其與教育部合作的「華語獎學金」(公眾外交下促進人民交流)、僑務委員會的「臺灣青年海外搭僑計畫」、教育部青年發展署的「Young 飛培訓營」與「iYouth voice 青年國際發聲及蹲點研習計畫」等。

在中央層級之外,類似的例子如臺北市、新北市、臺中市、嘉義市政府藉由公私協力所舉辦的學生模擬聯合國會議或相關工作坊,財團法人國際合作發展基金會(International Cooperation and Development Fund, TaiwanICDF)的後疫情時期「青年及婦女就業創業及包容性金融技術協助」、「大專青年海外技術協助服務」計畫、「海外志工實習」計畫及「實習華語教師派遣」計畫,財團法人太平洋經濟合作理事會中華民國委員會(Chinese Taipei Pacific Economic Cooperation Committee, CTPECC)舉辦的「APEC 未來之聲-Voices of the Future(VOF)」選訓活動,財團法人世界展望會(World Vision)與若干地方政府協調合作在偏鄉地區設置安全空間給青少年的安全空間以利其學習與發展等等。

在前述基礎之上,建議我國各利益攸關方可朝下列方向鼓勵青年進行國際援助:

(一)鼓勵青年發揮所長,進行多元國際援助

應發揮跨部門、跨組織協調合作,研究如何善用青年科系專業或興趣,以實習、志工服務等多元方式貢獻心力,執行國際援助為重要課題,讓青年在兼顧學業或工作、及生涯發展前提下,有機會運用政府管道或資源去探索世界,並以他們的創意、行動力協助國家達到國際援助的目標,並讓更多國際友人認識我國。

(二)利用遠距援助,志工服務不間斷

因新冠病毒影響,世界各國為防疫需要,限制人民跨國移動,進而減少青年國際援助之機會及實踐力,聯合國見狀便開始鼓勵青年進行遠距志工服務,跨越時間及國境藩籬,提供專業及有價值的服務,並編製遠距志工服務指引,協助青年檢視自身能量,以滿足被服務者需要。隨著疫情逐漸趨緩,仍可鼓勵青年志工服務實體與虛擬結合,除實體服務外,亦結合遠距服務,使服務不間斷,延續服務整體效益。

(三)連結在地及國際,培育青年國際援助能力

透過教育與社區宣傳,讓青年瞭解到,做為一位「邁向國際」的世界公民,必須知道臺灣在地文化、國家歷史及公民社會發展成果,如此方能在國外交流時,具備在地底蘊,向國際友人清楚傳達臺灣軟實力。經由培訓建構青年在地及國際知能,進行國際聯結及合作,並將所學運用於臺灣發展,歸於在地實踐行動,以青年力量協助我國的國際連結。

(四)參與國際非政府組織運作,持續與國際社會對話

聯合國及重要國際組織紛紛重視青年的聲音及貢獻,於組織架構中設置青年諮詢專責單位,或於非政府組織年度會議,同時舉辦青年論壇,讓青年的建議不會被淹沒於政府官員與學者專家之中。我國應整合政府與民間對外管道及資源,整理出有青年專屬發聲的國際場域,藉由國際組織讓我國青年有機會與國際對話,分享中華民國在臺澎金馬的現況及實績。

(五)活用永續發展目標共通語言,擴展夥伴網絡

聯合國為兼顧經濟成長、社會進步與環境保護三大面向,提出17項永續發展目標,包括青年在內的各界人士,均可透過永續發展目標此一世界共通語言,於國際援助歷程中擔任批判性思考、改變、創新、溝通、領導等角色,與其他國家進行共同議題進行交流及連繫,擴展我國國際援助網絡及人脈。

五、結論

根據聯合國《2030青年策略》,青年發展及參與在聯合國《2030永續發展議程》為跨領域議題,青年在全球實現永續發展過程中扮演重要及正面的角色,惟有引入青年創新及活力,厚植青年國際行動力,才能持續增進國家之國際援助能量。聯合國體系下諸多機構均已在政策行動設計時,納入青年此一因素,雖然各機構方向未必一致,但青年福祉、參與、賦權的總目標未有不同。

聯合國面對人力與資源仍嫌不足,業務卻依舊包山包海且更形多元的現況,在推動青年議題方面「窮則變、變則通」,以《2030青年策略》為總行動綱領,以聯合國秘書長及其特使為最主要協調人,利用各方對青年議題的重視或不排斥,強化私部門及青年組織的參與以廣結善緣並擴大人力與財務資源,同時又可配合並落實《2030永續發展議程》。

我國重視青年的程度不遜於一般國家,雖然自1965年成立的行政院青年輔導委員會已降編成教育部青年發展署,但原本由其整合的青年相關業務已分派至教育部、經濟部、勞動部等機關,對於輔導、培育青年的初衷並無顯著影響。

我國因外交處境而無法直接參與聯合國及其下機構的青年發展相關計畫或活動,導致一些構思與規劃無法很方便地借鏡國外經驗,不過,各國的青年政策較無主權等敏感的意涵,所以藉由各部會或公私協力的青年計畫,搭起中華民國與國際社會之間的橋樑,是一項值得政府與全民投注資源且具長遠效益的跨部門任務。

註釋

1    A/RES/33/7 號決議。

2    A/RES/34/15 號決議。

3 A/RES/64/134 號決議。

4    The United Nations, “Global Issues: Youth.” https://www.un.org/en/global-issues/youth

5    The United Nations, “In Barbados, Guterres Highlights Power of ‘Youth Voices’ Ahead of Key Trade andDevelopment Conference,” October 3, 2021. https://news.un.org/en/story/2021/10/1102042

6    The United Nations, “Envoy of Youth.” https://www.un.org/youthenvoy/about/ 另,聯合國在2018 年4 月《和平建立與和平維持報告》(Report on Peacebuilding and Sustaining Peace)的焦點之一為強調公民社會的角色(特別是婦女與青年),其中的三大基礎工作支柱是和平與安全、人權、永續發展;若是與建立社會韌性有關四大基礎工作支柱,則是永續發展、和平與安全、人權、人類福祉。參閱United Nations SustainableDevelopment Group, U.N. Common Guidance on Helping Building Resilient Society, 2020, p. 12 & p. 74. https://unsdg.un.org/sites/default/files/2021-09/UN-Resilience-Guidance-Final-Sept.pdf

7    The United Nations Children’s Fund, “Remarks by UNICEF Executive Director Henrietta Fore at the launch of Generation Unlimited,” September 24, 2018. https://www.unicef.org/press-releases/remarks-unicef-executivedirector-henrietta-fore-launch-generation-unlimited-new

8    關於每一項工作指導,參見Generation Unlimited, “Research and Publications.” https://www.generationunlimited.org/research-and-publications

9    The United Nations, “UN Chief’s Youth Day Message: People of All Ages Need to ‘Join Forces’ for a Better World,” August 19, 2022. https://www.un.org/development/desa/dspd/2022/08/youth-day/

10    A/RES/50/81 決議。

11    S/RES/2250 (2015) 決議。

12    《2030 永續發展議程》強調「全球行動、「地方行動」、「人民行動」,其中自然包括青年。參見A/RES/70/1 決議,頁12,以及The United Nations, “The Sustainable Development Agenda,” https://www.un.org/sustainabledevelopment/development-agenda/

13    The United Nations, World Youth Report: Youth and the 2030 Agenda for Sustainable Development, 2018. https://www.un.org/development/desa/youth/wp-content/uploads/sites/21/2018/12/WorldYouthReport-2030Agenda.pdf

14    The United Nations, World Youth Report: Youth Social Entrepreneurship and the 2030 Agenda, 2020. https://www.un.org/development/desa/youth/world-youth-report/wyr2020.html

   

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