從小型島嶼開發中國家的觀點看國際援助-專訪帛琉農漁暨環境部史蒂文.維克多部長及國立自然科學博物館楊宗愈研究員

祝康偉

《國際開發援助現場季刊》主編

何謂小型島嶼開發中國家(Small Island Developing States, SIDS)?

根據聯合國統計,這些位於加勒比海、太平洋、大西洋、印度洋和南中國海的島國,人口總數為 6,500 萬,占比不到全球 1%,包含了 38 個聯合國會員國及 20 個聯合國區域委員會非

(準)會員國,正面臨著嚴酷的社會、經濟和環境的挑戰: 受限於人口規模小、地理位置遠離國際市場、運輸成本高、易隨外在經濟波動,以及脆弱的陸地和海洋生態系統等因素,易受生物多樣性喪失和氣候變化影響,且因政府與機構能力有限,缺乏經濟替代方案,財政資源稀缺及對系統性衝擊的高度脆弱性而更加複雜。

尤其,近年來隨著COVID-19 反覆流行,高度仰賴進口糧食的小型島嶼開發中國家,因邊境關閉、人流管制和物流受阻,衝擊糧食、肥料與飼料供應量和價格,破壞在地農業生產及糧食供應鏈;加上攸關島嶼命脈的旅遊業、漁業邁入蕭條,失業人口及醫療保健支出大增,不斷升高的財政赤字和融資成本,使得這些海島國家陷入舉新債還舊債的惡性循環。就在全球窮於應付這場百年大疫之際,氣候變遷的速度並未緩歇,小型島嶼開發中國家所在的區域,颶風侵襲的數量也同時打破紀錄,無疑讓這些原就處於多重氣候和自然危機前線的國家雪上加霜。

當全球逐漸走向後疫情階段,已開發國家經濟邁入復甦,但小型島嶼開發中國家的發展卻仍荊棘滿布、危機重重,雖然島國間條件各異,問題顯得多元,但如同經濟合作暨發展組織

(Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD)在〈COVID-19 大流行:邁向小型島嶼開發中國家的藍色復甦〉(COVID-19 pandemic: Towards a blue recovery in small island developing states)一文中強調,小型島嶼開發中國家要解決疫情帶來嚴峻的財務問題,實現小型島嶼開發中國家快速、有彈性的復甦,值此關鍵時刻,如何獲得國際發展社群快速有效的支持,以及明智地部署國際合作資源至為重要。

本期為深入瞭解小型島嶼開發中國家對於國際援助的需求及期盼,以及針對此區域援助發展工作的多元作法,除專訪了帛琉農漁暨環境部部長史蒂文.維克多(Steven Victor),希望能借助其在海洋保護、社區發展和漁業管理豐富的經驗,以受援合作夥伴的觀點,提供援外政策的思考,並邀請曾參與國合會計畫的國立自然科學博物館楊宗愈研究員,分享第一線執行的心得。

一、決策者的觀點:掌握藍色復甦契機, 尋求環境永續及經濟發展平衡

今(2022)年 4 月 13 日,由帛琉與美國合辦的第 7 屆「我們的海洋大會」(Our Ocean Conference, OOC),首度移師小型島嶼開發中國家舉行,共有外國代表團及非政府組織、青年代表近 700 人與會,除了由帛琉總統惠恕仁(Surangel S. Whipps, Jr.)與美國總統氣候特使凱瑞(John Kerry)擔任會議主席,美國現任總統拜登(Joe Biden)與前任總統歐巴馬(Barack Obama)以預錄方式聯袂致詞,而臺灣更是首次以官方身分受邀參加,由行政院環境保護署署長張子敬以特使身分出席大會,極具象徵意義。

「我們的海洋大會」肇始於 2014 年,由時任美國國務卿凱瑞所倡儀並於美國華府舉辦,強調海洋環境對人類的重要性,以永續漁業、海洋酸化、海洋污染以及海洋保護區等議題為焦點,由各國代表做出海洋保護及投注資金履行的承諾,以此為各項議題的先導計畫和海洋保護行動的基礎,喚醒各國對海洋保護及氣候變遷議題的重視並付諸實踐。6 屆的會議已累計了超過 1,400 個承諾,總價值接近 914 億美元,承諾保護的海洋範圍至少 500 萬平方英里。

關於第 7 屆大會的歷程與成果,身為東道主的帛琉農漁暨環境部史蒂文.維克多部長表示,本次以「我們的海洋、我們的人民、我們的繁榮」(Our Ocean, Our People, Our Prosperity) 為主題,透過「正視海洋氣候變遷」、「永續漁業推廣」、「永續藍色經濟」、「海洋保護推廣」、

「實現海洋安全」及「解決海洋汙染」等 6 大行動領域主軸,首次納入原住民、島嶼國家社區等主題,並在周邊會議涵括藍色債券、原住民自然解決方案等議題。過程中,他看到許多國家開始關注原住民的經驗與智慧,積極地為氣候變遷、藍色經濟投入更多的承諾與資金。2 天的會議,共提出了相當於 163.5 億美元的 410 項承諾,讓他振奮之餘,也深信本次與過往的承諾將加速兌現。

曾任職國際保育組識-大自然保護協會(The Nature Conservancy, TNC)密克羅尼西亞計畫主任多年,亦為「聯合國氣候變化綱要公約」第 26 屆締約方大會(UNFCCC COP26)太平洋高階氣候擁護者(Pacific high-level champion)成員的他分析,小型島嶼開發中國家因地理位置緣故,加上規模經濟、人力資源能力及融資管道有限,易受全球經濟衝擊和氣候相關事件影響, 常會面臨究竟該全力發展經濟,還是確保環境生態保育,提升氣候變遷適應韌性的兩難,當COVID-19 持續蔓延及烏克蘭爆發戰事,更讓原已脆弱的經濟增添壓力。 因此,他認為小型島嶼開發中國家必須採取更有戰略性的方法來解決這些問題。

(一)掌握藍色復甦契機,創造多樣化和復原力

各國該如何透過國際援助,協助小型島嶼開發中國家快速、彈性的復甦?史蒂文.維克多部長認為切實的做法在於如何掌握豐富的海洋資源,以「藍色復甦」釋放新的、永續的經濟機會,促進擔負國家經濟支柱的海洋部門、觀光部門多樣化和復原力。

做法包括協助解決小型島嶼開發中國家的債務,為永續與復甦保留投資的財政空間;將永

續性要求、標準納入優惠貸款和復甦支援的計畫目標;探索更多的長期發展合作計畫的可能性,如保護和永續利用海洋資產的國際成本分攤機制,強化海洋新興經濟活動的專業知識與風險評估,以及促進關鍵經濟部門釋放多樣化的發展機會,以吸引私部門資源投入。

他指出,2014 年 9 月在南太平洋島國薩摩亞舉行的第 3 次小島嶼發展中國家國際會議,

由 115 位小型島嶼開發中國家領導人所承諾的《小型島嶼開發中國家快速行動方式》(The Small Island Developing States Accelerated Modalities of Action Pathways)亦稱為《薩摩亞途徑》

(SAMOA Pathway),涵蓋了永續及公平的經濟成長、氣候變遷、永續能源、減災、海洋、糧食安全和營養、水和環境衛生、化學品和廢棄物管理、保健和非傳染性疾病、性別平等、社會發展、生物多樣性等方面的內容,為小型島嶼開發中國家提供了永續發展的行動計畫。

在此契機下,海島國家近年來也自主地擬定了調適的策略,例如南太平洋的托克勞群島

(Tokelau)正為 100% 的再生能源作準備,幾個小型島嶼開發中國家也制定了可再生能源目標;巴布亞紐幾內亞當地居民使用當地生產的椰子油作為柴油的替代品、太平洋密克羅尼西亞和美拉尼西亞群島的航海船隻嘗試以太陽能電池來代替內燃機,藉由再生能源降低化石燃料的運輸費用及污染。

(二)尋求環境永續及經濟發展平衡

聯合國永續發展目標 14 的主題為「保育海洋生態」,即保育及永續利用海洋生態系,以確保生物多樣性,並防止海洋環境劣化,其中的細項還特別提到消除過度捕撈、設立海洋保護區、不補助非法過漁行為及扶助小規模捕撈業者等,試著在「永續」與「發展」之間尋得平衡。

帛琉在 2015 年時通過《帛琉國家海洋保護區法》(Palau National Marine Sanctuary Act), 將管轄海域的 80% 劃作海洋保護區,在保護區內全面禁止任何的開發行為,包括捕撈以及開採,其餘的 20% 區域則劃為「國內漁業區」(Domestic Fishing Zone),僅供國內漁獲需求以及有限的商業捕撈,此一政策曾被視為超乎國際期待的典範。不過,就史蒂文.維克多部長觀點,他認為要真正做到 100% 的海洋管理,還是需要逐步推進,納入依賴此資源生活的人們經濟福祉的思考,以確保經濟與自然間長久的保護。

他以帛琉目前推動的《藍色繁榮計畫》(Blue Prosperity Plan)為例,即是思考如何以前瞻性的政策,建立一個造福人類和自然的全面性的藍色經濟,在打造具包容性的海洋空間規劃

(marine spatial planning, MSP) 過程,結合了海洋科學知識及在地智慧,確定優先保護的目標,至少 30% 的專屬經濟區受到禁捕的保護,以促進永續漁業發展,支持在地漁業公司,貢獻糧食安全及經濟生計。他強調,為了實現保護與生產的平衡,帛琉需要其國際雙邊和非政府組織合作夥伴提供有意義的支持,帛琉也以為保護設定一個新的基準為願景,希望將來能替全球提供一個可複製的路線。

他指出,在經濟發展上,如何兼顧氣候變遷及環境保育,像是同為海島國家的臺灣,亦能分享過往的經驗與教訓,協助指導小型島嶼開發中國家規劃開發的優先順序,確保經濟成長的同時,還能減輕對環境的影響,並增強對氣候變遷的抵禦能力。另外,小型島嶼開發中國家要

發展再生農業、畜牧業、永續漁業、水產養殖業,小型島嶼開發中國家的能力建構亦是重點, 國際援助可以從協助其提升人力資源,發展供應鏈及與市場的連結,突破規模經濟的限制,制定適當及有效的補貼計畫等一步步達成目標。

(三)善用碳權創造雙贏

旨在為以「碳市場」為主的國際氣候治理合作機制敲定細則的《巴黎協定》(Paris Agreement)第 6 條(Article 6),主要是規範各締約國間的「碳排放交易機制」,讓各國能透過買賣「碳權」抵銷碳排,減輕自行減碳的成本壓力,2021 年 11 月召開的COP 26 大會將此條文拍板定案,完成《巴黎協定》規則手冊(Paris Agreement Rulebook)的制定。

其中,會議中通過了 2 項重要決議,包括未來碳權買賣不可重複計算,賣方售出的碳權只能作為買方減量成果計算;以及《京都議定書》(Kyoto Protocol)制定的清潔發展機制(Clean Development Mechanism, CDM)所發放經認證的排放量(Certified Emission Reduction, CER), 只有在 2013 年以後認證的CER 才能繼續使用。另外,為避免碳交易進行時,碳權在各國間移動時計算混亂,還提出了「對應調整」(corresponding adjustment)的機制,正式啟動各締約國的全球碳交易市場,也創造了新形態的國際合作。

小型島嶼開發中國家碳排放量不到全球的 1%,卻得承受氣候變遷帶來的巨大惡果,成為全球最脆弱的國家群體之一。未來各國為追求淨零排放,可以透過聯合國這個平台,選擇到小型島嶼開發中國家或其他開發中或低度開發國家,將援助計畫產出之減碳或調適績效轉換為各國「國家自定貢獻」(Nationally Determined Contributions, NDCs)之額度或「國際可轉換減碳成果」(Internationally Transferred Mitigation Outcomes, ITMOs),以減少國家、企業的減碳負擔。史蒂文.維克多部長指出,雖然小型島嶼開發中國家在碳市場方面的經驗有限,但近來積極投入印太碳抵消和「聯合抵換額度機制」(joint crediting mechanism, JCM)等倡議,像是帛琉與日本合作的 JCM 專案,日本提供帛琉太陽能板補貼,帛琉則分享給日本減排信用額度即為一例。

二、援外執行者的觀點:以臺灣經驗, 善盡維護全球生物多樣性之職責

臺灣同為島國,且有超過 3 分之 2 的友邦為小型島嶼開發中國家(如南太平洋、加勒比海) 或臨海國家(如中美洲),對於小型島嶼開發中國家遭逢的多重挑戰特別有感,多年來推動糧食安全、健康及微中小型企業發展等跨領域之多元計畫,協助友邦與友好國家滿足經濟、社會及環境之發展需求,提升韌性與調適能力,亦積極參與島嶼國家組成之合作平台,共商因應氣候變遷與永續發展相關策略。

在國立自然科學博物館擔任研究員,專長為植物系統分類學(plant systematics)研究的楊宗愈,便曾於 2012 年代表科博館參與外交部、國合會、辜嚴倬雲植物保種中心、農委會林業試驗所、科技部、索羅門群島森林資源部等單位共同合作,在索羅門群島進行的「資源植物調查

暨植物誌編纂計畫」。

著眼索羅門群島擁有豐富自然生態,原生物種達 7,000 多種,近 10 餘年來遭逢森林大量砍伐及全球氣候變遷、海平面上升等因素影響,使得原生森林面積逐漸減少,許多物種瀕臨滅絕危機。因此,為喚起索國當地對生物多樣性及植物保種的關切,減緩森林面積減退及原生物種消失的速度,計畫透過了訓練講習、陪同採集及示範等方式,協助索國人員進行能力建構, 強化植物基礎科學知識,並在索國及臺灣兩地進行種原保存工作。5 年期間,共採集逾 1 萬種植物,協助保存了 3,421 株活體植物,製作逾 4 萬份標本,並在國際期刊發表 3 個新發現的物種,出版中英對照的植物圖鑑,展現了臺灣科學研究的能力與成果,順利保存許多珍貴的植物物種,亦拓展了援外工作的多元性。

(一)臺灣善盡維護全球生物多樣性之職責

楊宗愈研究員指出,在 1986 年提出的「生物多樣性」(Biodiversity)一詞,原指地球上所有動物、植物、真菌及微生物等物種其種類調查與紀錄,並條列名錄。然而,隨著研究發現各種相似、相異生命體,其相互依賴生存等緊密且複雜的關係,進而將生物多樣性擴充到所有生態系中各種生物體的變異性,不僅涵蓋了物種個體、族群、群集、地理分布、生態系等各種層次的生命型式,亦包括其基因等分子層次。他強調,生物多樣性本身即具有生態與經濟、科學與教育、文化與倫理等價值,而如何在開發與保育間保持平衡,確實是各國間一直努力在協調、合作、討論及研究的課題。尤其,有研究指出,全球生物多樣性正處於快速喪失之趨勢下,最明顯的數據即是:生物物種正以 100 至 1,000 倍的速率逐漸滅絕!

回顧全球積極投入減緩生物多樣性喪失的行動,在 1992 年,聯合國於巴西里約熱內盧召開地球高峰會,各國簽署了《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity, CBD),明訂「保育生物多樣性」、「重視與鼓勵生物多樣性資源之永續利用」、「公平合理的分享利用遺傳資源所產生的惠益」3 大目標,公約隔年生效,迄今已有 196 個締約方,成為全球生物多樣性和永續利用生物資源的里程碑。而後,包括 2002 年《生物多樣性公約》第 6 屆締約方訂定

「2010 年生物多樣性目標」(2010 Biodiversity Targets)、2010 年第 10 屆締約方大會訂立「愛知目標」(Aichi Targets),以及由日本環境廳和聯合國大學高等研究所(United Nations University Institute of Advanced Studies, UNU-IAS)聯手推動的「里山倡議」皆為謀求生物多樣性和人類福祉雙贏而努力。

我國雖受限於國際政治因素,無法成為生物多樣性公約的締約方,但多年來仍善盡維護全球生物多樣性的職責,朝永續利用與發展邁進,在索羅門群島進行的「資源植物調查暨植物誌編纂計畫」即為一例。

(二)提升太平洋「熱點」自然保育及植物科學永續發展能力

楊宗愈研究員指出,位於南太平洋地區的索羅門群島,在全球 36 個生物資源庫最豐富且最瀕危,擁有世界上最重要的生態系統的「熱點」(hotspots)中,即歸於「東南亞及亞太」區

域。此一區域囊括了東美拉尼西亞群島(East Melanesian Islands:美拉尼西亞群島至澳大利亞東北部)、新喀里多尼亞(New Caledonia:西南太平洋的新喀里多尼亞群島)及玻里尼西亞 – 密克羅尼西亞(Polynesia to Micronesia:南太平洋島嶼)等 3 個熱點,重要性不言可喻。

在澳洲東北方約 1,800 公里,由近千個島嶼所組成的索羅門群島,是南太地區重要漁場, 因熱帶雨林占其國土 90%以上,林產十分豐富,不過,在全球市場對熱帶原木的大量需求下, 與鄰近的巴布亞紐幾內亞相仿,非法濫伐現象急遽惡化,以及土地開發及種植油棕等作物,砍伐率遠超乎維持永續發展的上限數 10 倍,根據索羅門群島政府 2011 年初步估計,雨林最快在2036 年就會枯竭。

楊宗愈研究員分析,木材砍伐是索國重要經濟來源之一,該國雖極力求取經濟開發與生態保育之間平衡,限定伐木地區及種類,並規範所砍伐木之直徑及周遭環境的復育,但長期缺乏辨認重要及珍稀物種的「植物誌」,系統化記錄當地植物的種類、特徵、生長環境,以及相關用途等重要訊息,以致無法了解當地植物資源,確認全國各省蘊含的各式藥用植物、作物及園藝花卉物種,更遑論保育相關活動、觀念的推廣。

因此,此一計畫便以「資源植物調查」及「植物誌編纂」為主軸,由國合會擔任計畫管理與溝通協調平台,結合科博館與保種中心之專業植物生態與科學研究能力,派遣植物專家調查團隊赴索國採集植物資源、協助建置溫室、強化該國國家植物標本館設備、以及進行標本數位化保存。並藉由訓練講習、實地採集及示範方式,建構索國植物資源保存人員能力,藉以提升該國自然保育工作與植物科學永續發展能力。

「因為時間有限,採集的物種種類及數量不可能面面俱到,所以我們先挑選蘭科、薑科、天南星科、棕櫚科、蕨類、秋海棠科、野牡丹科、玉蕊科、茜草科附生種類等保育的物種;考量地球持續暖化,香蕉有可能是未來重要食用澱粉來源,亦蒐集了索國食用香蕉及野生品種, 以掌握此生物熱點之多樣性。」他回憶,在陌生的熱帶國度進行植物調查及保育工作並非易事,因當地政府的協助資源有限,且交通及電力基礎建設不足,土地多為私有等問題,多年的採集過程中,遭遇的各式疑難雜症,一切只能隨機應變。

尤其,人跡罕至的熱帶雨林,樹高不見頂的景致,植物面貌多樣且複雜,除了讓熟稔北半球植物的臺灣團隊大開眼界,也增添採集的難度及分類編纂的挑戰。另外,為了採集昂然大樹頂端蘊藏的附生植物,更與伐木業者協調,在巨木砍倒時與時間賽跑,快速進入蒐集原生植物,只為替島上的自然環境保存一些記錄和生機。

氣候變遷所帶來的問題,海洋可以提供答案 — 海洋不僅具有吸碳、固碳的能力,也擔負著製造氧氣、提供食物及資源的關鍵角色,孕育著豐富的生態系統,因此,我們對海洋的承諾與責任永遠都不夠。身處海洋最前線的小島嶼開發中國家,雖然面積總和不大,人口總數不多, 但其領海面積總和卻佔了地球表面的 5 分之 1,負責管理佔地球表面 5 分之 1 的海洋環境,重要地位不容忽略,且因敏感和脆弱的生態系統,可成為檢測全球暖化的重要參考及擬訂對策的良好試點,成為回饋其他島嶼國家,或各國沿海地區的重要貢獻。

從史蒂文.維克多部長的觀點到楊宗愈研究員的親身體驗,小型島嶼開發中國家無論面對

氣候、海洋、疫情及經濟等挑戰,均非個人或單一國家能夠獨力解決,他們所面臨糧食安全、氣候正義、經濟環境等議題,需要全球透過夥伴關係及各式創新的做法,共同提供解方和資源,因為此刻所有的行動,不只是為了的小型島嶼開發中國家,也是為了整個地球及後代子孫永續的未來而努力!

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