小型島嶼開發中國家的社區韌性建構

劉怡君

國家災害防救科技中心副研究員

廖翊筌

國家災害防救科技中心專案佐理研究員

摘要

小型島嶼開發中國家因獨特的環境、社會和經濟特性,以及敏感的海陸生態系統,而成為氣候變遷中最脆弱的地區;協助其建構氣候韌性,並強化社區對於氣候危機的適應能力,乃是國際社會亟需正視且予以援助的核心焦點。本文藉由梳理小型島嶼開發中國家的氣候變遷威脅、風險和韌性相關論述,輔以菲律賓怡朗市(Iloilo City)之案例分析,剖析形塑社區韌性的關鍵要素。最後,以臺灣之國際合作未來發展方向,對於協助小型島嶼開發中國家建構社區韌性提出政策建議。

關鍵詞:小型島嶼開發中國家、氣候變遷、社區韌性

一、前言

全球暖化現象直接或間接導致的氣候變異事件持續在各地發生,並實際威脅人類安全與危害生物多樣性。早在 1992 年舉行的聯合國環境與發展會議(The United Nations Conference on Environment and Development, UNCED)上,小型島嶼開發中國家(Small Island Developing States, SIDS)已被認定因獨特的環境和發展條件,特別容易受到氣候變遷影響;又因治理不善、經濟狀況不佳、基礎建設匱乏、獲取資源管道有限等因素,導致其脆弱性偏高。儘管這些國家的人均碳排放量(4.6 tCO2-eq)遠低於全球平均水平(6.9 tCO2-eq),1 卻首當其衝承受氣候變遷的嚴峻衝擊,部分地區甚至處於被海水淹沒的存亡關鍵。

仙台減災綱領(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030)明確指出,小型島嶼開發中國家所面臨的災害風險超過自身復原能力,因此亟需國際社會給予特別關注。合作夥伴或已開發國家若能提供雙邊和多邊管道之協助,給予充足、持續和即時的國際支援,並依照其需求和優先順序量身訂做,將可大幅減少這些高風險地區的脆弱性,亦能有效降低災害衝擊程度。2 氣候變遷危機刻不容緩,除了控溫與金融支援外,如何透過技術移轉和能力建構提升這些國家的災害韌性,並強化脆弱群體對極端氣候的適應能力,更是各界需高度重視的議題。

本文首先整理小型島嶼開發中國家所遭受的氣候變遷威脅特性,繼而探討氣候風險相關概念之意涵,以釐清小型島嶼開發中國家的韌性特質。隨後,以國家災害防救科技中心(National Science and Technology Center for Disaster Reduction, NCDR)於菲律賓怡朗市執行之「更具災害韌性的小農」實證案例,探究在國際合作途徑下,如何透過以社區為本(community-based)的參與式操作手法,3 發展具備氣候韌性的地方農業耕作策略,並培力(empower)小農面對極端氣候的自主調適能力。文末,就小型島嶼開發中國家之社區氣候韌性建構議題,對於臺灣未來可提供的國際合作發展方向提出政策建議。

二、小型島嶼開發中國家之氣候變遷衝擊

根據聯合國政府間氣候變遷專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) 第二工作小組(AR5 WG II)的報告,小型島嶼開發中國家在 21 世紀當前和未來與氣候相關的風險驅動因素包括:海平面上升、熱帶和溫帶氣旋、空氣和海洋表面溫度升高,以及降雨模式

的變化等。4 其中,海平面上升將導致大多數小島沿岸的海岸線後退,迫使沿海居民棲息地喪失,在漲潮和強風暴期間所發生的極端海平面事件頻率亦會增加。海平面上升加上風暴潮和海浪,將加劇沿海洪水和鹹水侵入含水層的可能性。暖化將會增加熱帶氣旋的平均強度、風暴潮強度和降水率,並進一步提高居住於沿海地區居民的風險。暖化亦將增加極端高溫和熱應力, 而海洋酸化則將加劇海洋熱浪的頻率和強度。5 此外,因暖化導致的珊瑚礁生態系統退化,將對海岸保護、自給漁業和旅遊業產生負面影響,亦將嚴重衝擊生物多樣性。6

前述諸多氣候變遷威脅,意味著小型島嶼開發中國家在人類與動植物棲息地、領土、健康、生計、生存等面向,均面臨了重大危機。同時,在評估氣候風險時亦需將所衍生出的社會、經濟、法律、人員流動性等相互關聯且複雜之問題,全盤納入考量。除此之外,沿海土地淹沒導致民眾流離失所或遷居,將使得這些地區的文化認同、有形與無形傳統、社區歸屬感等逐漸喪失,極為重要的原住民族傳統文化與地方知識亦可能消逝,將造成全球集體歷史和科學不可彌補的損失。

三、氣候風險與小型島嶼開發中國家之韌性

(一)氣候風險之概念與意涵

在氣候變遷衝擊論述中,風險源於「氣候相關災害」(climate-related hazards),與受災害影響之人類或生態系統的「暴露」(exposure)和「脆弱性」(vulnerability)三者間的動態相互作用,7 若欲降低氣候風險,可從減少暴露量角度切入。一般常見的倡議包含:呼籲工業大國積極削減溫室氣體排放量,以延緩因升溫所導致的海平面上升速度;發展綠色經濟,以降低對化石燃料的依賴;藉由築堤保護低窪地區民眾,亦可透過氣候移民手段將沿海聚落搬遷至高處。

若能有效減少受到衝擊群體的脆弱程度,同樣也能降低氣候風險。相關策略包含:種植抗旱、耐濕、耐熱、耐鹽等作物,可減少農作物對於極端氣候的敏感程度;強化高風險地區因應、適應氣候災害的能力。例如:打造具承洪韌性之聚落、建立在地淹水預警機制、發展鄰里

網絡組織、強化地方應變能力等。這些以社區為本的調適措施雖然無助於減緩氣候變遷威脅, 但因成本較低、技術門檻不高,且具有短期降低衝擊與損失之效果,亦為另一種可行的策略。

上述對於氣候變遷衝擊的因應和調適能力強化之論述,與氣候韌性的建構具有高度關聯。韌性指一個相互關聯的社會、經濟和生態系統,因應災難事件、氣候變化趨勢或外來干擾的能力;該能力使其可作出反應或重組,以維持基本功能、本體和結構。而當韌性保有適應、學習、轉型的能力時,即可視為一個積極的屬性。8 有鑑於此,社區氣候韌性之核心精神,在於受影響群體應對風險過程中所展現的正面效用。

(二)小型島嶼開發中國家的氣候韌性建構

在不斷惡化的環境下,小型島嶼開發中國家面臨著迫切的氣候風險,但可行的解決方案卻也相當有限。為促使國際社會正視極端氣候威脅,一些低海岸國家與小型島嶼國家共同成立了小島嶼國家聯盟(Alliance of Small Island States, AOSIS),積極呼籲工業大國加速溫室氣體減量,並希望富裕國家協助其採取大型減緩、調適策略,例如興建較具韌性之基礎設施、發展再生能源、進行氣候遷徙等。

延續前一節的風險與韌性論述,本段嘗試探討這些國家在減緩氣候變遷衝擊上較可行的政策方案和優先順序。在降低暴露方面,因其碳足跡很小,故減少溫室氣體排放量效益有限。興建較具韌性之基礎建設因所費不貲,氣候融資不易到位,是以加固既有關鍵設施為較適宜之作法。若採轉向再生能源之策略,雖可降低化石燃料的運輸費用及環境汙染,但短期內難以發揮成效,建議可逐步施行。針對遭受海平面上升威脅的地區,長距離的遷徙或大規模的氣候移民,因牽涉如土地、生計、文化、跨域治理等極為複雜的議題,實非一蹴可幾。

小型島嶼開發中國家因在環境、社會和經濟上皆具極端脆弱特性,故成為氣候變遷衝擊的全球熱點之一。其中,位於邊陲地區、生活貧困、處於社會制度底層,以及氣候敏感生計依賴程度較高的弱勢群體(例如小農、牧民、漁民等),本已具有高度脆弱性,又因調適能力不佳、社會資本匱乏,遭受損害的程度將更為嚴重。9 值得關注的是這些高脆弱群體的氣候風險, 除了源自於氣候變遷的潛在衝擊,更取決於其對衝擊的反應。是以,若能透過培力來強化這些弱勢群體的氣候調適能力,提升災害因應效能,繼而促使其迅速採取行動以減少損害,將可達到有效降低風險之目標,甚至可能帶來更好的發展。

綜上所述,從災害風險觀點建構氣候韌性,小型島嶼開發中國家短期內首要任務應為強化高脆弱度群體/ 社區對於氣候變遷的應對能力。務實的做法可先針對遭受嚴重影響的環境、社會、經濟等項目,在衡量本土特性與資源後,採取因地制宜的因應行動,以抵擋負面衝擊並減少損失。同時,可透過學習、調適之過程,進行組織重組並轉變其原有屬性,以期降低脆弱程度。如此一來在遭受衝擊之後,因已具有適應能力,亦能夠較快恢復常態,繼而成為具有氣候韌性之群體/ 社區。至於減碳、韌性的基礎建設、數位化防災科技、綠色經濟等較耗時、高成本、高技術門檻之措施,則可作為這些國家中長期的政策規劃方向。

四、國際合作計畫:「更具災害韌性的小農」倡議

為回應 APEC 減災綱領(APEC Disaster Risk Reduction Framework, APEC DRRF),對於建立具備災害韌性與氣候調適之經濟體的訴求,以及全球氣候行動夥伴關係(Marrakech Partnership for Global Climate Action, MPGCA)之倡議,臺灣與菲律賓協力推行「更具災害韌性的小農」之社區韌性建構實證計畫,並於菲律賓怡朗市選取一處大型遷居基地作為計畫實驗場域。雖然菲律賓不屬於小型島嶼開發中國家,但怡朗市為鄰海之城市,地勢低窪且淹水風險高;此外,作為計畫實驗場域之社區,位處於邊緣化之地理位置,且在基礎設施匱乏、經濟環境脆弱、社會資本不足、對自然災害的抵抗能力不佳等方面,與小型島嶼開發中國家的聚落有諸多相似之處。希冀透過此一計畫之推動過程與韌性形塑關鍵要素之說明,成為臺灣未來協助建構小型島嶼開發中國家社區韌性的參考範例。

(一)計畫概述

  1. 計畫目標

為實踐仙台減災綱領之優先行動領域「重建美好未來」(Build Back Better)之呼籲,「更具災害韌性的小農」提倡 “Plant Back Better” 理念;以建構小農面對災害和氣候威脅的調適能力為目標,企圖發展具備韌性概念的社區農業耕作策略,並將災害風險減輕(disaster risk reduction) 措施融入生計、經濟的振興,使得被迫遷居後的弱勢群體,得以恢復並重建得更好。

  • 實驗場域簡介

怡朗市緊鄰怡朗海峽,因位處於沖積扇平原,地勢低窪平坦,水系縱橫且河道蜿蜒,約有 2 成村里具有高度水災風險,且沿海地區面臨地層下陷危機。由於近年工商蓬勃發展,市中心土地被大量開發,致使災害風險大幅攀升。市政府在位處於該市邊陲的塱尼里(Barangay Lanit)設立了大型遷居基地,該基地由 7 個分區(zone)組成,共有 1,369 戶(6,107 人),主要安置了在土地清理政策與災害衝擊之下,陸續被迫遷移的非正式聚落民眾。包含了因河道整治、堤防興建、疏洪道闢建、河邊公園步道、舊飛機場用地商業開發等的拆遷戶;以及受到颱風衝擊與火災影響之受災戶;還有因氣候變異、生計困頓而流離失所的原住民阿提族(Ati)。

該區域多為農業用地,灌溉用水需求量大,導致旱災風險極高。為解決旱季缺水問題,當地慣用挖掘深井來汲取地下水,進而衍生地層下陷問題。又因地勢低窪、排水系統阻塞、不當廢棄物處理等,故被列為高度淹水潛勢區域。近年更因都市快速擴張,土地被陸續開發,原有農地滯洪功能消失,致使淹水災情益發頻繁。

塱尼里之居民多屬社會底層之貧窮、弱勢家戶,在被迫搬遷重建後,因生計來源受限,獲取外部資源管道有限,又逢極端氣候衝擊,導致生活益發困頓。雖然該區域為怡朗市唯一有劃設農業用地、從事農業生產的地區,不過農地多為私人或政府持有,遷居戶僅擁有房屋產權或使用權。又因這些家戶過去的生計來源,多以與都會活動緊密相關的臨時工、建築工、三輪車夫、小攤販等為主。當其從都市縫隙被迫遷移至偏僻田壤,因不諳農事,亦無農地可耕,故每日需長途移動到市區謀生,以維持舊有生計,或倚賴社福資源,甚至淪為街頭乞討,終致陷入貧性循環的窠臼。

  • 方案規劃與落實執行

該計畫自 2018 年 11 月啟動,在進行了可行性評估,且經歷了基地訪查、共識凝聚、方案設計等籌備過程,於 2019 年 5 月正式執行,並於 2020 年 10 月階段性結束。在參與式規劃過程之中,由專家、官員、學校、教會、社區等多元利害關係人聯手發展出「社區菜園」與「學習花園」兩塊實驗基地構想,並設計了因應在地氣候的耕作方案。

社區菜園為佔地 1,000 平方公尺的市有農地,為市政府無償提供計畫使用。一半的菜園規劃種植家戶日常食用之蔬菜,以開放授粉品種(Open pollinate varieties, OPV)為主;同時搭配留種技術,以利持續耕種。另一半菜園則用來種植經濟作物,以雜交一代品種(F1)為主,以期能增加產量和提升品質。經濟作物銷售所得金額,部分將分配給參與耕作家戶做為替代性生計來源,其餘則做為投入下期耕作所需之共同資本,繼而實現循環經濟理念。

佔地 1,800 平方公尺的學習花園,乃利用當地學校既存的農場、溫室和灌溉設備,做為進階農耕的教學場域。該花園以花卉觀光農場為標的,透過師生協作方式,學習播種、育苗、移植、管理等技術,進而開啟販售花苗、切花、種子等契機。在花卉盛開期間,亦可成為生態旅遊場所,預期帶來觀光收益,以獲取持續種植、營運之資金。

(二)韌性社區建構要素

  1. 建立合作夥伴關係

塱尼里為不同聚落遷居重組而成,居民缺乏社區認同,且鮮少參與公共事務。為了促進參與意願,自籌備階段即納入意見領袖、宗教團體、地方學校,以及各區居民代表等。藉由賦予參與者獨特性與榮譽感,並經由共同設計、執行計畫過程,凝聚起社區向心力。此外,透過傾聽多方意見,進而了解地方特性、掌握實際需求後,發展出自主調適策略。最後,得以建立在地合作夥伴關係,對於社區後續自主運作極有助益。

  • 納入多元利害關係者

該計畫因跨區域(臺灣、菲律賓)、跨層級(中央、地方)、跨部門 / 跨領域(防災、農業、教育、都市計畫等),故推動時需納入多元利害關係者,並以網絡形式協力合作,方能讓

紙本計畫得以從倡議形式,具體落實至社區土地深耕。隨著計畫結束,來自外部的資助也隨即中止;然而因在地網絡已被串聯建立,地方層級的利害關係者於計畫結束後,仍持續於該社區進行多元面向的資源整合與鏈結,成為社區韌性持續運作的根基。

  • 專家知識與地方智慧的轉譯

該計畫導入農業專家與地區種苗業者,從整地、作畦、選種、播種、育苗、移植、栽種、施肥至採收等,不但提供專業知識予以社區小農,亦輔導實作練習,繼而大幅提升其農耕技術。然而從專家知識所發展出的農耕策略,因聚焦於蔬果多元性與營養均衡,例如:個別家戶耕種,以及小規模、多樣性的作物輪作等;以至於忽略了地方條件不利耕種之挑戰,且無法契合社區的生活形態與實際生計需求。在往返經歷專家知識與地方智慧相互轉譯之過程,部分蔬果改採當地原住民建議之原生種子,並簡化作物種類,同時轉變為集體耕作方式,大幅提升種植品質與效率。

  • 發展因應氣候風險的調適措施

計畫執行期間分別面臨了乾旱與暴雨威脅,社區也在失敗中摸索出適應地方環境和氣候條件的耕種模式。在種源的選取上,因應天氣型態依序種植耐旱與耐濕作物。在菜園的外圍則種植防風、防蟲的高莖作物,做為天然屏蔽。為因應耕地容易積淹水情況,將田畦調整為堆高加寬之型態。此外,在田地四周挖掘排水溝渠,並在低漥處開挖小型滯洪池;如此不但能降低淹水風險,乾旱時亦可成為灌溉用水來源。居民同時也在池內放養魚蝦,不僅可做為瓜果蔬菜以外的食物來源,也擴大了社區替代性生計管道。

四、結語

臺灣在公、私部門努力之下,長期執行海外援助工作,合作成效良好且獲得極高評價。其中,農業援外是國際合作領域的重點項目,過去多以專業農民為培訓對象,採具有經濟規模的開發導向。近年為因應氣候變遷,亦於氣象、韌性防災等領域投注資源,進行技術協助與能力建構。具體成果包含更新基礎圖資、分析災害潛勢、導入科技化監測技術、建立水災早期預警機制等,對於強化夥伴國在氣候變遷調適及防減災能力,成效卓越。

有別於前述中長期且具備規模的傳統海外援助模式,本文所介紹的國際合作計畫「更具災害韌性的小農」,採短期、小規模、低技術門檻之途徑,嘗試結合氣候變遷領域下的農業和防災議題,藉由社區農耕之生計振興策略,協助被迫遷居後的弱勢群體,得以重建更好的未來。以下綜整「更具災害韌性的小農」之核心精神,作為相關團體於小型島嶼開發中國家建構社區韌性之參考。

(一)提倡適合在地風土條件的韌性耕種理念,不但確保糧食安全,同時創造出循環的微型經濟效益。

(二)在有限的經費與時間下,透過使用者為導向的方案設計,有效發展出契合社會屬性的集體農耕模式。

(三)藉由參與式操作手法,有效凝聚社區共識,並培力弱勢群體面對極端氣候的自主調適能力。

(四)雖以農業為切入點,但因結合防災、教育、社會福利等議題,且納入多元利害關係人,致使不同領域/ 部門間的資源得以相互串連,進而產生地方協力效應。

在面對氣候變遷威脅之際,仙台減災綱領特別呼籲國際社會需關注、支援脆弱的小型島嶼開發中國家。然而,作為優先行動領域「重建美好未來」之倡議,因隨著各區域在社會屬性、文化差異、經濟狀況等條件,應被賦予不同的意涵。對於開發程度較高的國家,它可能是更堅固的防災設施、數位科技的預警系統、先進技術的調適策略;但對於小型島嶼開發中國家而言,它可能代表著更有因應能力的社區,或是更具災害韌性的家園。

鑒於大規模減緩或調適計畫,對於解決小型島嶼開發中國家面臨的迫切氣候危機,顯得緩不濟急;且若高度依賴外來財政與技術援助,實無益於建立其自身韌性和調適能力。本文認為這些國家當前應重視高脆弱的社區或群體,將強化其面對極端氣候的因應與調適能力列為優先執行項目;致力於建構以社區為本的氣候韌性,並將賦予社區權力、優化當地實踐做為核心精神,方能即時、有效降低衝擊程度與災害損失。各界在提供援助的同時,亦應將以人為本(people-centred)作為核心,聚焦在其現有條件之下,協力發展出可因應氣候風險的調適行動,方能有效提升氣候韌性。最終,調適不應只是為了潛在的氣候威脅提前預備,或侷限於為了降低衝擊所作的努力;透過地方意識培力、能力強化以及韌性形塑,將成為社區重組轉型的驅動力,也將是小型島嶼開發中國家駛向永續發展的契機。

註釋

  1.  IPCC (2022). Summary for policymakers. In: Climate change 2022: Mitigation of climate change. Contribution of Working Group III to the sixth assessment report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [P.R. Shukla, J. Skea, R. Slade, A. Al Khourdajie, R. van Diemen, D. McCollum, M. Pathak, S. Some, P. Vyas, R. Fradera, M. Belkacemi, A. Hasija, G. Lisboa, S. Luz, J. Malley, (eds.)]. Cambridge University Press, Cambridge, UK and New York, NY, USA.
  2. UNISDR (United Nations International Strategy for Disaster Reduction). (2015). Sendai framework for disaster risk reduction 2015–2030. 2022/04/15. https://www.preventionweb.net/files/43291_sendaiframeworkfordrren.pdf.
  3. Ayers, J., & Forsyth, T. (2009). “Community-based adaptation to climate change.” Environment: Science and Policy for Sustainable Development, 51(4), 22-31.
  4. IPCC (2014). Small islands. In: Climate change 2014: Impacts, adaptation, and vulnerability. Part B: Regional aspects. Contribution of Working Group II to the fifth assessment report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. [Barros, V.R., C.B. Field, D.J. Dokken, M.D. Mastrandrea, K.J. Mach, T.E. Bilir, M. Chatterjee, K.L. Ebi, Y.O. Estrada, R.C. Genova, B. Girma, E.S. Kissel, A.N. Levy, S. MacCracken, P.R. Mastrandrea, and L.L.White (eds.)]. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA.
  5. IPCC (2021). Summary for Policymakers. In: Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution      of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Masson- Delmotte, V., P. Zhai, A. Pirani, S. L. Connors, C. Péan, S. Berger, N. Caud, Y. Chen, L. GoMldf.aHrbu,a Mng., IK..G Loemitizse, ll, E. Lonnoy, J.B.R. Matthews, T. K. Maycock, T. Waterfield, O. Yelekçi, R. Yu and B. Zhou (eds.)]. Cambridge University Press. In Press.
  6. 同 註 4
  7. IPCC (2022). Annex III: Glossary. In: Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. 2022/04/15. https://report.ipcc.ch/ar6wg3/pdf/IPCC_AR6_WGIII_Annex-I.pdf.
  8. 同 註 7
  9. Engle, N. L. (2011). “Adaptive capacity and its assessment.” Global Environmental Change, 21(2), 647-656.

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