氣候變遷下的農業創新與轉型— 專訪行政院農業委員會陳吉仲主任委員

祝康偉

《國際開發援助現場季刊》主編

出身屏東農家,擁有美國德州農工大學農業經濟學博士學位,曾為台灣農村陣線成員,擔 任過臺灣農村經濟學會理事長,亦在中興大學任教多年,行政院農業委員會陳吉仲主任委員不 僅對於農業有著強烈的使命感,其聚焦氣候變遷的經濟分析、農業政策、資源與環境經濟學、 國際農產貿易等領域的學術研究專長,更成為臺灣農業發展的領航者。

針對全球氣候變遷對農業的影響,陳吉仲主委指出了觀察的面向,首先,在「氣候條件」 部分,他以「溫度和雨量」、「海平面上升」、「聖嬰現象」、「極端氣候事件」等 4 個條件為著眼。

關於「溫度和雨量」,他表示,根據聯合國政府間氣候變化專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)預測,2040 年後全球平均溫度將上漲 1.5° C,而豐水年與枯水 年的雨量差距倍增,旱澇交替更頻繁,降雨越來越極端;「海平面上升」則使得農業耕地淹沒,沿海土壤受鹽漬,可耕種面積逐漸減少;200 多年前於南美洲秘魯發現的「聖嬰現象」,原與氣 候變遷無關,但隨著地球暖化,逐漸與氣候條件交叉影響,成為加劇極端氣候的因素之一;而 全球不斷發生改寫歷史紀錄的百年乾旱、豪雨、大火、颶風等「極端氣候事件」頻率大增,皆為農業帶來了極大的挑戰。

他強調,儘管有些論調認為溫度上升,有利於某些地區的生產,看似有利有弊,但審視全 球整體農地減少,水資源短缺,農產品價格波動加大,極端氣候帶來的災害損失益發嚴重,最終仍舊弊大於利,不僅影響全面且愈來愈劇烈,甚而可能造成農業經濟體系的崩潰,而我國位 處於亞熱帶海洋氣候地區,在國際的氣候變遷研究中屬於高風險的邊緣區,自然無法自外於此。

一、面對氣候變遷,臺灣農業的因應之道

陳吉仲主委分析,臺灣受氣候變遷的影響,雖然年總雨量沒有明顯變化,但降雨型態趨向極端化,乾季變長,瞬間強降雨的規模則愈來愈大。例如 2020 年 10 月到 2021 年第 1 季,西部 水情陸續拉警報,部分農田停灌,東部則雨勢不斷,甚至全島還出現寒害,光是一個島的範圍 就呈現了如此極端的現象。

根據 IPCC 的統計報告,臺灣在海平面上升的速度名列全球第 10,若海平面不斷上升,除了影響沿海低窪地區,亦會共伴颱風引起暴潮,擴大災害範圍,而反聖嬰現象若持續發展,將導致 2-4 月春雨不來,危及像梨、茶、短期葉菜、竹筍等易受缺水衝擊的乾旱敏感作物。長期而言,氣候變遷將使得農作物產量減少、品質下降,全面衝擊糧食安全。

陳吉仲主委認為,長期而言,氣候變遷將使得農作物產量減少、品質下降,全面衝擊糧食安全。

陳吉仲主委指出,為維持我國糧食安全及農業永續發展,農委會以「調適」與「緩解」兩 大策略因應氣候變遷,具體做法如下:

(一)建構因應氣候變遷之韌性農業體系基礎研究

自 2012 年起,農委會便成立了「因應氣候變遷及糧食安全之農業創新研究」專案計畫,在 2020 年則啟動了為期 3 年的「建構因應氣候變遷之韌性農業體系研究」計畫,聚焦在氣溫上升 1.5° C、農業可用水資源短少 10% 及減少災變天候損失三大核心氣象情境。

為降低氣候變遷及糧食安全問題對國內農產業的衝擊,維護農業環境生態永續,此一計畫 規劃包含了「因應氣候變遷之糧食安全與農業風險治理」、「氣候變遷下農業生產之韌性與逆境 調適」、「因應氣候變遷之農業生產環境評估與管理知識平臺建置」、「因應氣候變遷之農業氣 象資訊加值與災變天候調適」及「因應氣候變遷之有害生物發生分析與調適策略」等 5 大研究主軸,期待透過先驅研究,就政策、技術、環境、防災及資源等 5 大面向,尋求科技創新,並將依據計畫結果因應調適,提升農業生產體系的韌性,做為農業政策調整的參考。

(二)提升農民自主性防災能力

自 2016 年啟動的「農林氣象災害風險指標建置及災害調適策略之研究」計畫(簡稱農林 防災計畫)則是為了提升農民「自主性」防災能力,兼顧農業環境及生產之穩定,內容包含了 增設農業氣象站、建置農作物早期預警及推播系統,將氣象資料轉為防災資訊及早通報農民防 災、整合災害資料庫建置農業災害情資網、研發防(減)災技術、建立作物防災栽培曆,以及 營造重要作物生產區等防(減)災做法。

(三)開發節能減碳及精準農業管理設施栽培標準模式

為協助農民推動精緻栽培管理技術,導入節能減碳思維與措施,農委會近來透過試驗改良 單位,針對小番茄、甜瓜、栗子南瓜等作物,輔導農民建立精準管理的設施、栽培管理模式, 以及栽培溫室的示範,還為專業農友、改良場試驗研究人員、外國學員及學術單位辦理觀摩、 技術講習及訓練課程。

(四)加強耐抗逆境品種選育與適栽規劃

在氣候變遷趨勢下,推動「適地適作」,汰除不適合之品種,更新或轉作較適之作物,以 及選育更耐熱、耐濕及耐抗病害的農作,除能在極端多變的氣候威脅下,有更高的存活率,隨 著對環境適應力的增加,還能擴大適種範圍,提高生產彈性。

他強調,依此前提,農委會近年便育成諸多蔬菜的新品系,如西瓜、苦瓜、冬瓜、夏季型甘藍品系、紫花椰菜、花椰菜、青花菜、芥菜、芥藍、蕹菜新品系、紅莧菜品系、青蔥等。 在農藝作物部分,除發展旱作、水旱輪作方式,亦育成耐旱水稻「台農 81 號」,以及高粱、玉 米、小米、甘藷等需水量較低的雜糧品種供農民選用。

(五)推動設施農業及輔導設置強固型設施

面對可耕土地面積愈來愈珍稀,氣候變遷帶來的各種災害,為協助農民有效提高產量、減 少農損,農業生產朝向具防災、增產效能的設施栽培已是必然。

他以農委會自 2017 年起推動設施型農業計畫為例,除補助興建強固型設施,成立設施技術服務團,亦委請專家學者繪製不同類型溫網室設施標準圖樣,編印「溫室安全手冊」以節省農 民施作成本,推動農業設施保險,輔導產業轉型結構型設施栽培。

另外,政府亦透過綜合性的策略因應氣候變遷,他進一步指出,像是開發栽培管理調適技 術或資材,以穩定農作生產;提供災害救助、輔導災害復耕及鼓勵購買農業災害保險;發展冷 鏈技術,調節糧食供給產銷,以穩定消費需求,並結合農業氣象與病蟲害發生預警制度,以智 慧化農業生產,提升農業生產效能、降低天然災害損失,有效管理新興病蟲危害。

善用全球及臺灣周邊國家氣候差異與區域生產資源優勢,搭配「異地生產模式」亦是一項 重要的思考,他表示,諸如針對某些重要作物,尋找南北半球、東南亞國家適宜氣候區域,建 立異地生產之產銷鏈,與臺灣作物互補,將有助於糧食安全的維繫。

二、臺灣農業創新與轉型的經驗

陳吉仲主委回顧,臺灣農業面臨社會經濟結構急遽變化、因應貿易自由化,一路走來亟 思轉型之路。主張「農為國本」的前總統李登輝,自擔任臺灣省主席時期,提倡「8 萬農業大 軍」,隱含農業結構性的調整,包括土地規模的擴大、專業農民的成型等,成為臺灣農業的轉 捩點,也奠定了未來的發展方向。而後,臺灣農業的角色由過去供應糧食,變為兼顧糧食安全、鄉村發展、生態保育等多功能,轉型的過程中也累積了許多優勢經驗:

(一)研發與推廣體系成熟

他分析,臺灣的優勢在於擁有一個類似美國「農業試驗場」(experiment station)的推廣體 系,包含農、林、水產、畜產、家畜衛生、農業藥物毒物等類別的試驗所,北、中、南、東各 區的農業改良場,以及茶葉改良場、種苗改良繁殖場、特有生物研究保育中心等 16 個農業試驗 研發單位,扮演研發抗旱、抗蟲害、耐淹水等因地制宜品種、技術,強化各地方農業試驗應用 及農業推廣的角色。

他強調,由於分布範圍廣且運作成熟,加上與農民的互動良好,當政府推動政策,從研發 技術至推廣應用,皆可以透過此一體系,在極短時間上路,且因角色、功能明確,更能協助農 民因應調適、韌性的建立。

(二)結合「智慧生產」與「數位服務」

以小農為主體的臺灣農業,面臨全球化競爭,因耕地面積狹小、從農人口老化、勞動力短 缺,以及氣候變遷帶來的諸多問題,使得邁向永續發展之路充滿挑戰。

陳吉仲主委表示,著眼發展農業科技以因應上述困境,農委會近年來積極導入創新科技, 以「智慧農業」為核心,在 2017 年度啟動了「新農業創新推動方案」,透過「智慧生產」與「數位服務」兩大主軸,結合國內技術純熟、已具有世界級水準的資通訊零組件或相關技術如:物聯網、智慧機具、大數據分析和智慧感測系統技術,與研發能量充沛且研究具有國際優 異水準的農業科技相結合。

其中,針對人力老化問題,規劃導入人機協同的機械作業輔具,讓農民可省力省時耕種, 以因應人工高齡化及短缺不足;在食品安全上,則導入全自動化的作物生產紀錄系統,協助農 民簡便、迅速加入產品溯源制度,一方面讓消費者建立信心,一方面將消費者意見反饋給農 民,以助未來生產參考。

另外,為了降低極端氣候所增加的生產風險,蒐集生產相關資訊並整合氣象災害歷史資 訊,建構地理資訊系統等空間資訊大數據分析決策系統,提供監測及預警機制,亦可降低農業 生產風險。

(三)建構農民福利體系

「沒有一個國家的糧食安全,是不用付出代價的!」陳吉仲主任委員強調,過去,政府為 強化國家糧食安全、穩定農糧價格,保障農民生計,實行多年的補貼政策(如稻穀保價收購制 度),雖具成效卻也衍生稻米生產過剩的情況,而鼓勵農民休耕或種綠肥以維護地力的休耕補 助,則產生部分農地閒置等問題。

因此,為全面性解決國內農業發展的困境,現政府將前述兩項農業補助政策調整成「對地 綠色環境給付」,包含提高種植進口替代、外銷主力、重點發展等具競爭力轉(契)作作物獎 勵金、實施「稻作直接給付與公糧保價收購」雙軌並行制與結合有機及友善環境補貼等措施, 引導農友「種好米賣好價」及轉作適地適種之雜糧作物,讓農地農用,國人亦可享受國產的優 質好米與新鮮非基改雜糧,進而促進農業永續發展。

其次,替農民建立福利體系如「農業保險」,降低看天吃飯的風險,建構基礎建設以提升 競爭力,除可保護優良農地,避免農地被變更為非農用途,亦透過「農民退休儲金」,由農民 與政府共同提繳農退儲金,與老年農民福利津貼共同構成老年農民經濟安全保障制度,以助「引進新的農民」,吸引青農加入,緩解農民老化、缺工的問題。

(四)動植物防疫超前部署

1997 年我國爆發大規模口蹄疫疫情,經濟損失高達新臺幣 1,700 多億元,更喪失豬肉外銷市場。歷經 23 年產、官、學、研共同投入防疫工作,2020 年 6 月獲得全球動物衛生最高指導機構—世界動物衛生組織(World Organisation for Animal Health, OIE)認定,我國臺灣本島、澎 湖及馬祖為不施打疫苗口蹄疫非疫區,成為我國投入動物防疫的重要里程碑。

陳吉仲主委指出,我國以此為鑑,面對來勢洶洶的非洲豬瘟及其他疫病,莫不在第一時間 超前佈署、嚴格把關,以 2020 年 7 月於金門出現的法定甲類動物傳染病牛結節疹為例,除事前 製作防疫宣導資料,供各地方動物防疫機關、產業團體、養牛業者及邊境管制單位加強防範, 一旦發現便即刻啟動防疫流程,更於一個月內完成相關牛隻撲殺、疫苗接種,有效防堵病毒擴 散,成為 OIE 對外分享的防疫典範。另關於非洲豬瘟,目前全亞洲已有 13 個國家淪陷,東亞 僅臺灣、日本未傳出災情,便可歸功於臺灣防檢疫措施的優異表現。

臺灣農業轉型的過程中,累積了研發、推廣、智慧生產、數位服務,以及動植物防疫等優勢經驗。

三、國合會如何協助島嶼邦交國

島嶼國家受限於地勢、面積、自然與人力資源、環境敏感性,以及運輸、通訊成本,推動 公共行政與基礎建設相對昂貴等因素,受氣候變遷的衝擊更為嚴峻。臺灣現有邦交國中,有一半以上屬於聯合國所定義的小型島嶼開發中國家。這些與臺灣關係密切的國家,正是飽受氣候 變遷威脅的國家。

身兼國合會董事的陳吉仲主委,除了肯定國合會成立 26 年來在援外工作的貢獻,對於國合會持續扮演好專業援外的平臺,將臺灣成功經驗傳承給友邦,特別是面臨氣候變遷可能遭遇糧食安全挑戰的海島國家,亦有著深切的期許:

(一)盤點各島國地理與生產風險

他認為,要協助島嶼型的邦交國,得先盤點其所處的地理位置,受氣候變遷的影響,例如,加勒比海島國與太平洋島國的風險就有明顯差異,太平洋島國迫切因應的是海平面上升及 缺乏耕作土地,加勒比海島國則可能是頻繁颶風、進口替代及糧食生產的多元性。接著,再根 據各國生產條件,找出適合發展的農作物或畜產,並由國合會整合我國農業技術,引進農委會眾多場試所的資源,搭配當地政府的協助方能收效。

(二)發展初級與冷鏈加工

他進一步補充,發展農產品加工可以提升糧食的利用度。在臺灣,一般農產品 60% 供消費 者直接食用,40% 才去加工,例如紅豆、花生等雜糧,只有 2-3 成直接食用,其餘的都製成紅 豆餡、花生醬、花生糖、花生粉、花生油。而臺灣水果種類多元,一年生產超過 250 萬噸,透 過冷鏈加工可以來調節產銷措施,連結國際市場,讓農產品維持較好的價格。對於許多農業發 展仍處於內需階段的邦交國,透過初級加工與冷鏈加工並行,則可延長農產品的保存期限、減少損耗,滿足更多人民的需求。

陳吉仲主委期待國合會能持續扮演好專業援外的平臺,將臺灣成功經驗傳承給友邦。

四、結語

地球正經歷自然資源惡化,水與土壤、土地和生物多樣性退化,氣候變化日益嚴重,以及 戰爭人禍不斷等問題,加劇全球糧食危機,使得愈來愈多國家面臨饑荒威脅。因此,聯合國在 2015 年發表《翻轉世界:2030 年永續發展議程》(Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development)提 出 的 17 項 永 續 發 展 目 標(Sustainable Developoment Goals, SDGs) 中,目標 2、15 便與農業息息相關,前者是以糧食安全為前提,提出消滅飢餓與促進永續農業 的目標,後者則是以對抗土壤、水源系統劣化等保護生態系統的永續發展為主。

陳吉仲主委強調,氣候變遷戰役最前線就在農業,全民都該在危機到門口之前,預作準 備,臺灣正積極的以「調適」與「緩解」兩大策略,透過強化基礎研究、改良品種、加強硬 體、降低農損、自主防災、精準管理等方式打造韌性農業體系,並以永續經營為前提,一步步 朝向建構農民福利系統,吸引人才投入,推動食農教育,提升國人支持在地農業發展的意識, 將供應端與消費端串聯起來。

陳吉仲主委最後提醒,去年 COVID-19 爆發,全球處於嚴重飢餓狀態的人口倍增且狀況持續惡化,使得原本期待永續發展目標推動後,全球飢餓人數能穩步下降,並於 2030 年實現「零 飢餓」的希望落空且道路更為艱鉅。值此困境逆轉時刻,臺灣雖非聯合國的一員,卻仍不吝與 友邦與友好國家分享農業創新與轉型的寶貴經驗。

尤其,透過智慧農業的發展,結合臺灣在科技上的優勢,因應消費市場需求進行產銷規 劃,輔以機械設備、輔具及感測元件的研發應用,導入資通訊、物聯網、大數據分析、區塊鏈 等前瞻技術,提供更有效率的農場經營管理模式,生產符合消費者需求,安全、安心及可追溯 的農產品,開創農業經營新典範,藉此突破瓶頸與危機,邁向「效率」、「安全」、「低風險」的 新農業時代。

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