COVID-19 疫情下的全球糧食安全

林義鈞

國立政治大學國家發展研究所副教授暨國際關係研究中心合聘副研究員

摘要

2020 年年初發生的 COVID-19 使得全球糧食市場失序,原本糧食市場所習慣與依賴的糧食 貿易出現停滯狀態,造成全球糧食市場的價格波動。然而,類似的糧食不安全情景也曾發生在 2008-2009 年的全球金融危機時期,造成 2010 年代前半葉的大幅糧價波動,最終形成近 30 年來 最大的糧食危機。倘若比較 2010 年代與此次 COVID-19 下的糧食危機,前者的糧價波動遠大於 此次,本文因此發問:相較於前次糧食危機,為何 COVID-19 並沒有造成更大的糧食不安全狀 態?本文認為區域主義(regionalism)在此次糧食危機中扮演重大角色,它一方面維持了糧食 貿易透明化,另一方面落實了區域內糧食安全治理,因此使得 COVID-19 疫情下的全球糧食安 全狀態雖有糧價波動,但無重大安全問題。

關鍵詞:糧食安全、COVID-19、區域主義、財團農糧體系

一、前言

2020 年年初發生了 COVID-19,全球貿易活動與經濟行為受制於各國防疫政策,因此大 幅衰退,世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)預測 2020 年的全球貿易總量將衰退 9.2%。縱然 COVID-19 疫情在 2020 年上半年尚未波及農業產業鏈,但是 WTO在近期的研究 卻發現全球農業貿易從 2020 年 5 月開始,已經進入萎縮狀態,即將影響全球糧食供應與糧食 價格。若參照聯合國糧農組織(Food and Agriculture Organization, FAO)對糧食市場的長期追 蹤 ,糧食價格的確在 2020 年的第 2 季開始波動,甚至在 2020 年的 11 月創下近 6 年來的新高 價,然而,圖 1 卻也顯示出:糧價縱然有波動,但是 COVID-19 卻未造成重大糧食市場災情, 糧價波動也不及於 2010 年代前半葉的情勢。本文因此要進一步討論:相較於 2010 年代的糧食 危機,為何 COVID-19 沒有造成更大的糧食不安全狀態?本文認為區域主義(regionalism)在 COVID-19 與本波糧食危機中扮演重大穩定角色,它不僅維持住全球糧食貿易透明化,並且落 實了區域糧食安全治理,最終控制住本波糧食危機,造成 COVID-19 疫情下的全球糧食安全情 勢縱然有些許糧價波動,但是卻沒有引發重大安全問題。

圖一、全球糧食價格

資料來源:FAO (2020). “FAO Food Price Index Registered a Sharp Rise in November to Its Highest Level in Nearly Six Years.” World Food Situation (December 3). http://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/. Accessed December 17, 2020.

二、糧食安全治理與 2010 年代糧食危機

當代的糧食安全治理機制可分成兩類 ,一類是以人權為導向的治理機制,另一類是以市場 為導向的治理機制。以人權為導向的糧食安全治理是在二戰之後,由聯合國與 FAO 所倡議的 治理機制,它強調糧食安全必須與人類安全、人權保障等觀念相結合,促使聯合國督促政府組 織(governmental organizations)必須保障人民取得足夠的糧食與充足的營養;倘若國家或地方 等政府組織因戰亂或其它天災人禍而失職失能,FAO 也會結合非政府組織(non-governmental organizations, NGOs)、援外機構的力量,進入受災區,幫助該地區的人民取得足夠的糧食與 充足的營養。其中,全球對抗飢餓和推廣糧食安全的最大規模 NGO—世界糧食計劃署(World Food Programme, WFP)—就是因為長期致力於人權關懷,進入受災區執行無差別糧食援助, 甚至透過糧食援助減緩了 COVID-19 對中東等戰亂地區的飢餓威脅,因此 WFP 最終獲頒 2020 年度的諾貝爾和平獎,肯定其對糧食安全的長期貢獻。

其次,以市場為導向的糧食安全治理機制則是由 WTO 與世界銀行(World Bank)所倡議。 由於新自由主義(neoliberalism)在 20 世紀末葉盛行,因此 WTO 與世界銀行從 1990 年代開始 更為強調透過市場機制與新自由主義精神,引導農業企業進行更大規模的農業生產,希望透過 市場誘因增加糧食產出,因此得以迎刃解決人類社會長久以來的糧食不安全問題。在此同時, WTO 與世界銀行也和 8 大工業國組織進行更緊密的合作,並且持續地推動《與貿易有關的智 慧財產權協定》(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights),以及全面性地修改 WTO 內部的農業貿易規範,希望透過國際貿易等新自由主義的路徑,強化市場導向的糧食安全。而大型農業企業的資金捐助入世界銀行的農業研究智庫—國際農業研究諮商組織(Consultative Group on International Agricultural Research, CGIAR)—等過程,更為強化世界銀 行的影響力,並且也使得世界銀行的研究報告更偏向以市場為導向、以企業為中心的言論。

WTO、世界銀行的市場導向與 FAO 的人權導向等兩種不同方法以達到糧食安全的目標也 因此同時顯現在表 1 的全球糧食安全治理結構中,但由於 WTO、世界銀行採取以新自由主義 為主的硬性經濟政策,而 FAO 則是採用以社會關懷為主的軟性人權指標,因此使得 WTO、世 界銀行的市場導向原則常常凌駕超越 FAO 的人權導向原則,造成越來越多的國家將傳統政府 糧食安全職責改為市場機制,依賴企業治理糧食安全。舉例而言,傳統中國的中央及各級政府都有糧倉機制,並且是政府的基本職責,21 世紀之前的中國也是將糧倉機制交由糧食局負責。 但是,2000 年之後,中國政府也開始採用市場導向的糧食安全治理機制,此機制指導中國政府 將糧食局轄下的各級直屬與附屬糧倉轉由新成立的中國儲備糧管理集團有限公司(中儲糧)管理,因此相關的糧食儲備機構也全數劃歸為中儲糧的獨資或控股企業,使得中國境內的糧倉全面轉變成國有企業壟斷的現象,形成中央及各級糧食局必須與中儲糧總公司及中儲糧各省市分 公司密切合作,共同治理中國糧食安全。

以市場為導向、以企業為中心的糧食安全治理機制也在其它國家盛行。筆者發現澳洲受惠 於新自由主義的模式,吸引眾多大型農業企業到澳洲大陸投資農業,使得澳洲的糧食產量在 10 年之內大幅增長兩倍,因此出口更多的糧食到國際市場,使得其它國家的糧食市場因此受惠。 除了澳洲的成功案例外,世界銀行的政策報告更發現市場因素早已經驅使世界各國在 1961 年 到 2007 年之間進行國際農業投資,並且明顯地貢獻出糧食產出。而 21 世紀之後的新一波農業 投資運動也是在全球糧價高漲的推波助瀾下發展,世界銀行因此認為全球人口成長、經濟成長改變飲食習慣、都市化過程犧牲農業生產要素、農業科技貢獻的產出效果明顯遞減、氣候變遷改變糧食生產環境、生質能源作物壓縮糧食生產面積等因素將促使全球的糧食價格繼續成長, 也將會繼續鼓勵當代的農業投資風潮。因此,為了要達成 FAO 所預測的 2050 年全球糧食必須 增產 70% 才可以餵飽全球人口需求的目標,世界銀行認為以市場為導向、以企業為中心的糧 食治理機制是少數可行方案,市場誘因必須被鼓勵與引導才得以增加投資所造成的糧食增長 與經濟發展機會,世界銀行並且提出《負責任農業投資綱領》(Principles for Responsible Agro- Investment)等國際規範,希望因此可以減少市場行為所導致的農村發展、環境生態、社會公 平等面向的負面衝擊。

表一、全球糧食安全治理

然而,WTO、世界銀行以市場為導向的糧食安全治理機制卻助長了 2010 年代前半葉的糧價上漲,形成人類社會近 30 年來最大的糧食危機。McMichael(2009)發現南方國家在 1980年代與 1990 年代紛紛出現金融危機 ,世界銀行與國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)因此介入這些南方國家內部的財政政策,促使這些南方國家在新自由主義精神的指導 下,撙節政府開支,改採市場導向的政策,造成傳統上屬於政府職能的公共部門被裁撤、農村 社會福利被取消,農業不再自給自足,改為依賴國際貿易。舉例而言,北非與東非國家在 1990年代與 21 世紀初期逐漸將政府部門中,跟糧食安全息息相關的糧倉裁撤或公司化,改為依賴國際市場與糧食貿易;而拉丁美洲國家也是在同一時期將糧食作物的保障收購機制與農村社會福 利政策取消,改為鼓勵種植經濟作物與貫徹國際貿易「公平性」。當 2008-2009 年全球發生金融 危機時,國際的農作物批發市場也連帶受到影響,一開始只是北非與東非國家發現麵包變貴了(之後造成茉莉花革命),沒有糧倉的北非與東非國家因此從國際市場進口更多的小麥與麵粉, 小麥因此開始飆漲。之後是南美洲國家被國際市場鼓勵發展生質能源,由玉米提煉出燃料乙醇 藉以取代石化石油,玉米的大量種植因此排擠其它作物的種植,造成大豆、蔗糖、咖啡豆等作 物跟進飆漲。然而,大量種植的玉米卻未進入農業市場,而是進入能源市場,造成玉米的批發 價也跟著開始飆漲,之後進一步影響到肥料、肉品、蛋類、乳業等國際農作物市場。當各國開 始意識到糧價蠢蠢欲動之際,新自由主義主導下的大部分國家已經無法再透過傳統糧倉機制抑 制糧價,而只能透過國際貿易大肆收購糧食,造成糧食上漲趨勢不可收拾。當糧食生產大國也 意識到本國農業市場也被國際市場擾動之時,紛紛關閉糧食出口,甚至禁止肥料出境,總計在這段期間(約 2007 年至 2011 年),共有 33 個農業國家採取限制糧食出口政策,最終形成近 30年來最大的糧食危機,持續影響整個 2010 年代前半葉的全球糧食價格 。

三、區域主義、糧食安全治理與 COVID-19

全球糧食市場雖然在 2010 年代後半葉趨於平穩,但是 2020 年年初發生的 COVID-19 卻再 度影響糧食市場的發展。COVID-19 在 2020 年造成全球超過 8,000 萬人感染與超過 170 萬人死 亡,各國政府因此相繼頒布防疫規定,這些防疫規定也直接影響農場的人力投入、農產品的運 送、農作物的檢疫入出境等程序,造成傳統全球糧食生產鏈的斷鏈結果,進一步形成全球糧食 價格上漲 10-15% 的壓力。雖然 WFP 因此預測 COVID-19 會造成全球飢餓人口相對於 2019 年成 長 82%9,但是疫情所造成的糧食不安全情景卻遠低於前波的全球糧食安全危機,原因可歸因於 區域主義的角色,它不僅繼承了 WTO、世界銀行以市場為導向的糧食安全治理機制,持續要求區域主義內的各成員國糧食貿易透明化,並且落實了區域內糧食安全治理,因此得以控制疫 情對於全球糧食市場的影響。

Bhagwati與 Hsieh定義區域主義為區域性的貿易自由化工程,用以區別 WTO 架構下的多邊主義(multilateralism)。二次世界大戰結束迄今,全世界共經歷了三波區域貿易自由化浪 潮,也因此形成三個區域主義版塊,包含歐洲大陸、北美大陸、亞太地區等。首先,1957 年歐洲經濟共同體(European Economic Community, EEC)的成立被視為是第一波區域主義的開始 點,EEC 的不斷擴張過程不僅讓歐洲大陸變成一個單一貨幣的共同市場,而且伴隨著歐洲執委 會與議會的建制過程,使得歐陸區域主義的目標從原本的歐陸經濟整合,擴張為歐洲政治暨經 濟整合的建構工程,最終使得歐陸不再只是一個經濟貿易自由化的共同體,而是一個擁有共同 貨幣、外交、安全(包含糧食安全)的共同體,EEC 因此在 1993 年升格為歐洲聯盟(European Union, EU)。其次,從 1980 年代中葉開始,區域主義則再次興起,美國在 1988 年與加拿大簽 訂自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)之後,正式點燃了北美大陸的第二波區域主義熱 潮,美加 FTA 架構更在 1993 年納入墨西哥,成為北美自由貿易區(North American Free Trade Agreement area, NAFTA area)。最後,東南亞國家協會(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)在 2002 年成立東協自由貿易區(ASEAN Free Trade Area, AFTA)之後,則帶起了第 三波區域主義的浪潮,形成以 ASEAN 為核心的第三波區域主義發展趨勢。ASEAN 10 個國家甚至在 2020 年 11 月與中國、南韓、日本、澳洲、紐西蘭等 5 國簽署《區域全面經濟夥伴協定》(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP),形成全球最大市場的自由貿易區。在 此同時,亞太經濟合作會議(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)也從 2010 年開始談判 亞太地區的貿易自由化工程,部分 APEC 成員國甚至在 2018 年簽署成立《跨太平洋夥伴全面進 步協定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)。

三大區域主義版塊紛紛在此次的疫情中發揮功能,首先是 EU 在 2020 年 3 月馬上透過歐洲 食物銀行聯盟(European Food Banks Federation),迅速救濟區域主義中的 29 個成員國內受到 COVID-19 衝擊的家庭與社區,形成短期性的糧食安全急救的防護網;接著,EU 在 6 月要求區 域內的 29 個成員國,以及呼籲其它跟 EU 有貿易關係的國家必須提高糧食貿易與糧食流通透明 度,並且建立各國糧食出口限制的監控機制,形成「開放和可預知」的農業貿易以保障長期性 的糧食安全,並且有效緩和 2020 年中旬逐漸興起的糧食保護主義(food protectionism);同 時,EU 所倡議的監控糧食保護主義之聲明也一併獲得日本的強烈支持。其次是亞太地區也透過 CPTPP 的機制,規範亞太地區的成員國必須保持貿易的國境開放,提高農產品貿易的透明度,要求各成員國必須使用各種方法確保糧食供需、糧食貿易、糧食運送等 ;甚至在糧食市 場體制之外,CPTPP 額外呼籲成員國須強化糧食安全倉儲體制 。同時,ASEAN 也與 EU 聯合 聲明要共同對抗 COVID-19,並且共同抑制糧食保護主義在東南亞與歐洲大陸的興起 。此外, ASEAN 也與中國建立人員「快捷通道」和貨物「綠色通道」,使得農業勞動力與農作物貿易不 會因為疫情而斷鏈,穩定 ASEAN 與中國的糧食安全與糧食貿易 。區域主義的機制也使得少 數東南亞農業大國縱然有實行限制糧食出口的政策,但都持續不到一個月,迥異於 2010 年代 的糧食危機背景。最後,北美地區也透過新簽訂的美墨加協定(United States–Mexico–Canada Agreement, USMCA)機制,確保北美地區農產品貿易的暢通無阻 。因此,歐洲大陸、北美大 陸、亞太地區等三大區域主義板塊的糧食貿易透明化與區域內部的糧食安全治理,有效地減緩了 COVID-19 對於糧食市場與糧食安全的衝擊。

四、結論

本文發現:相較於 2010 年代的糧食危機,COVID-19 並沒有造成更大的糧食不安全狀態, 其原因在於區域主義充份發揮功能。三大區域主義版塊不僅繼承了 WTO、世界銀行以市場為 導向的糧食安全治理機制,維持糧食貿易透明化,抑制糧食保護主義,同時也在部分地區強化 糧食倉儲體系,落實區域糧食安全治理功能,有效地穩定了本波糧食價格上漲趨勢。同時,傳統由聯合國與 FAO 所倡議,以人權為導向的糧食安全治理則扮演救急的角色,透過援助機制與 援外過程,緩解了其它非區域主義地區的糧食不安全問題。然而,以市場為導向的糧食安全治 理機制以及以人權為導向的糧食安全治理機制正逐漸取得共同點,透過區域性食物銀行(food banks)的聯盟與援助過程,處理糧食安全的問題,值得糧食安全研究與國際援助研究學界的持續關注。

註釋

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