COVID-19對全球經濟與國際援助之影響與對我國之啟示

徐遵慈

中華經濟研究院臺灣東南亞國家協會研究中心主任

摘要

今(2020)年 1 月底自中國武漢爆發新冠肺炎後,疫情迅速擴展到全球,造成人類生命、健康之重大危機,也重創全球經濟,尤其開發中國家與低度發展國家之農村人口、低階勞力產業、以及仰賴觀光與貿易的中小與微型企業、個人等。疫情與經濟衰退導致各國削減對外援助經費,國際組織呼籲各界援助不能止歇,除在醫療公衛援助外,更應加強對於人道援助、糧食、水資源、氣候變遷等領域之援助。鑒於疫情正對全球援外工作產生重大的影響,各國際組織、主要援助國、受援國間的援助模式與合作關係可能逐步調整,我國應思考加強運用我國的援外資源與產業優勢結合,尋找我國的最適援外模式,包括醫療援助、數位經濟、以及參與產業供應鏈之協助等。

關鍵詞:新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)、低度發展國家(least developed countries, LDCs)、供應鏈重組、美中貿易衝突

一、前言

今(2020)年 1 月底自中國爆發新冠肺炎後,疫情迅速擴展到全世界。截至 2020 年 12 月3 日,全球已有超過 6,500 萬確診案例,佔世界總人口超過千分之四,超過 150 萬人因疫情死 亡。確診案例最多國家為美國(1,413 萬人),其次為印度(957 萬人)與巴西(648 萬人)。其中,在我國邦交國密佈的拉丁美洲,疫情最為嚴重,目前不僅巴西確診人數位居全球第三,死亡人數位居全球第二(175 萬人),在全球前十大疫情最嚴重國家中,涵蓋 3 個拉丁美洲國家(巴西、阿根廷、哥倫比亞),疫情更將重創拉丁美洲未來整體經濟發展,造成更嚴重的貧窮、公共衛生與社會問題。

由於各國採取封鎖城市、停工或遠距工作、居家避疫等各類防疫與社交隔離措施,導致全球經濟活動大幅下滑,消費和服務產出遽降,人員流動受限,重創勞動力市場。根據國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)頃在 2020 年 10 月 7 日發布最新報告,將 2020 年全球經濟成長率預期下修至 -4.4%,雖較 6 月發布之預測 -4.9% 微幅調整,顯示 5 月至 6 月各國放鬆防疫的封鎖政策,已促使經濟活動略為復甦,然整體而言,新冠疫情仍帶來全球自大蕭條以來最嚴重的經濟衰退。1

世界銀行提出警告,指出新冠疫情將造成世界貧富差距拉大。國際貨幣基金也指出,除國際貿易活動大幅萎縮外,全球跨境旅遊觀光全面崩潰,農業生產與糧食供應亦將陸續出現窘境,將帶來全面衝擊。2 對於各國農村人口、低階勞力產業、以及仰賴觀光與貿易的中小與微型企業、個人等,預計將陷入經營或生活困境,成為這一波全球疫情下的受害者。

新冠疫情對仰賴觀光與貿易的中小與微型企業、個人等衝擊極大

二、新冠疫情對全球經濟的影響

世界銀行指出,新冠肺炎全球疫情使得全球各大地區的人均收入減少,已開發國家受到內需和供應、貿易及金融嚴重中斷影響,新興市場及發展中經濟體(emerging market and developing economies, EMDEs)則將出現負成長 2.5%,為至少 60 年來整體上首次負成長。3

根據聯合國貿易暨發展會議(United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD)在 2020 年 6 月發布的「2020 年世界投資報告」(World Investment Report, WIR),預估2020 年全球外人直接投資(foreign direct investment, FDI)總額將因新冠肺炎疫情驟降 40%,從 2019 年 1.54 兆美元下降至低於 1 兆美元,創下 2005 年以來新低。其中,由於全球需求減弱,將導致對開發中國家出口導向及原物料相關的投資受到嚴厲的衝擊,預估至 2021 年仍將衰退 5~10%,至 2022 年才有機會回溫。4

UNCTAD 分析全球投資大幅衰退的原因,最主要為新冠肺炎疫情造成各國經濟重創,但另外亦與全球貿易保護主義升高、全球供應鏈重組、一些國家將製造業拉回國內(re-shoring)生產、以及智慧製造與數位轉型(digital transformation)有關。5 其中,工業化與已開發國家採行貿易保護主義與推動供應鏈回歸國土,例如美國與日本,對開發中國家與低度發展國家將造成深遠的影響。

疫情亦凸顯許多開發中國家長期以來經濟發展與產業結構不健全的問題。以東南亞國家為例,此次疫情對東南亞國家的影響相較 2003 年爆發的 SARS 疫情,更反映出東南亞各國對於單一產業或單一國家的倚賴,以致因國際航班與人員移動停擺、邊境實施管制後,形成東南亞多個國家經濟重創,直接、間接的經濟損失遠超過 2003 年疫情損失,也甚於 2008 年全球金融海嘯。其中,由於中國近年不僅在全球供應鏈上扮演重要角色,中國赴海外旅客人數逐年上升,成為東南亞最主要外國觀光客來源,因此疫情後各國旅遊業遭受嚴重衝擊,如泰國、越南、柬埔寨、新加坡等,受影響產業涵蓋零售業、餐飲業和航空業等。在跨境貿易方面,東南亞國家自 2018 年以來,已因為美中貿易衝突,導致國際貿易秩序大亂,新冠疫情則進一步凸顯各國過度依賴中國供應鏈的風險,如汽車零件及藥品原料等。6

針對美中貿易衝突、新冠疫情等正促使全球供應鏈出現重組現象,國際信評機構穆迪在8月間提出報告,指出新冠疫情加速全球貿易活動與供應鏈的變化,將逐漸改變過去以中國為中心的供應鏈體系,因而將更加分散、多元、且以地區體系為中心,將因此更加具有韌性與應變能力。

整體來說,由於新冠疫情衝擊全球經濟、美中關係緊張、以及人力成本升高等因素,後疫情時代全球供應鏈將加深對於成本效益與永續、安全的考量,促成供應鏈的多元化,形成一個分散與區域性的全球貿易與生產網絡,部分國家將受益,但部分國家亦將受到影響。其中,能夠受益的亞太國家或中南美洲國家通常具備良好的經濟基礎、完善的基礎建設、足夠的人力資本及較低的地緣政治與供應安全風險國家,例如臺灣、越南以及泰國等國。7 然而,人力資源與基礎建設不佳、發展程度較落後的國家,不僅恐無法因供應鏈調整而受益,反而將因外人直接投資(foreign direct investment, FDI)集中至前述競爭條件優良的國家,而面臨更大的經濟發展困境。 為因應當前重大的國際變局,東南亞國家於今年5月召開第53屆東南亞國家協會(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN,以下簡稱東協)外交部長會議及系列會議後發表相關聲明,強調將擴大合作,共同面對嚴厲的挑戰。《聲明》指出,東協各國承認新冠疫情對區域造成嚴重和多方面的影響,東協需自我修復以及與區域外夥伴加強合作,共度難關。各國將成立「2019 年冠狀病毒東協應變基金」(COVID-19 ASEAN Response Fund),推動實施「東協全面復甦架構」(ASEAN Comprehensive Recovery Framework)。

第 27 屆東協區域論壇(ASEAN Regional Forum, ARF)亦發表《第 27 屆東協區域論壇主席聲明》,強調區域穩定與合作之重要,以及須維持區域市場開放與供應鏈連結,以保持糧食安全,避免全球和區域供應鏈的瓦解,維持經濟活動。疫情亦使東協與區域夥伴國家更加重視供應鏈問題,在疫情下如何維持市場開放與供應鏈穩定成為最重要的議題之一。各國除加強疫苗研發的合作外,亦關注資通訊產業(ICT)與數位化可降低疫情影響之重要性,因此亦鼓勵各國加強進行資訊安全等議題的合作。

美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)在 9 月 10 日與東協各國進行視訊會議中,承諾將協助東協各國在疫情後時代恢復經濟。蓬佩奧稱,美國將與區域合作,並使用美國可使用之所有工具或方法,包括來自美國民間部門的協助,來重建區域各國後疫情時代的經濟。8 會議結束後,國務院發布聲明指出,美國持續扮演全球衛生領域的領導者,包括向東協各國提供超過 8,700 萬美元的政府援助,用於防控疫情。此外,美國亦宣佈將在越南設立疾病管制與預防中心(Centers for Disease Control and Prevention, CDC)東南亞區域辦公室,以進一步推動公共衛生的參與(engagement)。9 美國雖在川普政府決定下退出世界衛生組織(World Health Organization, WHO),但在越南設立區域辦公室,可預見未來美國將提升及協調與其他國家相關機構之效率與聯繫,加強疫情後與各國之合作。10

三、全球疫情帶動國際合作與援助新趨勢

疫情對全球經濟造成重大衝擊,以致大型經濟體如歐盟、美國、中國等經濟大幅衰退,雖然中國經濟活動較早恢復運作,但亦面對多年來少見的低迷景氣。各國削減對於開發中國家的援助經費,對於疫情嚴重與低度發展國家的影響最大。根據聯合國統計,目前全球共計 47 個最低度發展國家(least developed countries, LDCs),11 億人口的人均實質 GDP 僅約 922 美元,將是遭受疫情衝擊最嚴重的一群。國際勞工組織(International Labour Organization, ILO)估計第二季全球有高達 6.7% 的人口失業,約為 1.95 億人,其中多數位於 LDC 國家。各國際組織呼籲各界對最低度發展國家的援助不能止歇,除集中在醫療公衛有關援助外,更應加強對於人道援助、糧食、水資源、因應氣候變遷等領域之援助。

各國際組織呼籲各界對最低度發展國家的援助不能止歇,除了醫療公衛外,更應加強對於人道援助、糧食、水資源、因應氣候變遷等領域之援助。

國際貨幣基金自 3 月至 8 月間,共計已在全球超過 80 個國家動用緊急基金,緊急貸款集中在健康、教育、糧食供應等,以及建立社會安全網。然而根據國際透明組織(TransparencyInternational)的追蹤與分析,發現這些援助中有不少涉及貪腐與不法的案件。雖然 IMF 過去以來在提供緊急援助時,均要求受援國政府必須承諾將遵循透明化原則及採取良好治理措施,例如公開合約及實施獨立監察等,但此波疫情造成的損失龐大,前述作法是否確實降低貪腐,值得深入檢視。11  IMF 提出幾項改善對策,包括應符合 IMF 援助機制的反貪腐等原則、編列專款支持打擊貪腐措施、以及協助公民社會發揮監督的功能。

日本新任首相菅義偉於 9 月 26 日在聯合國大會的視訊演講中宣示,當前疫情已威脅全球人類安全,日本願意帶領國際社會一起努力,在經濟振興、健康與經濟發展三大領域做出貢獻。菅義偉表示,日本迄今已經提供 15 億美元的醫藥、健康有關援助經費。為協助經濟受創的開發中國家,日本將提供新冠疫情危機反應緊急支持貸款(COVID-19 Crisis Response EmergencySupport Loan),未來兩年內將編列經費 4,000 億日圓(相當於 45 億美元))。也提出維持全球 自由貿易的重要性,將持續推動世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)的改革,及與 貿易夥伴洽簽經濟夥伴協定(Economic Partnership Agreement, EPA)。12

根據經濟合作暨發展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD)發展援助委員會(Development Assistance Committee, DAC)提出的一份報告指出,13 新冠疫情正改變全球援助計畫的需求與態樣,援贈國(donor)必須提出新的方式,以因應受疫情衝擊的開發中國家與最低度發展國家。例如,近年援助機構多傾向以優惠貸款(loans)取代無償援贈(grants),然因全球各國不斷降息下,優惠貸款的利率與一般商業貸款的利率差距已逐漸縮小,再加上開發中國家因疫情衝擊經濟,已造成財政枯竭,因此援助國須重新考慮恢復援贈性質的援助。 此外,國際發展金融機構(development finance institutions, DFIs)的角色亦應予強化。由於國際疫情下金融資源極度匱乏,必須提高發展機構的功能,確保援助效益及為最需要的人所用。例如,20 國集團(G20)的國家同意擴大援助規模及對貧窮國家減免債務,預期減債將成為疫情下的重要援助模式之一。OECD 報告指出,各國應攜手合作將近年援助工作重心從人權、性別平等領域擴大至疫情後之協助,並應即刻開始推動氣候韌性與永續經濟等新興領域。14

四、新冠疫情對我國援外業務之啟示

我國透過不同管道與模式提供國際援助,以求貢獻國際社會,至今年已邁入 60 年。今年新冠病毒疫情在全球肆虐,彰顯全球公衛合作的重要性。根據外交部資料,我國除積極分享「臺灣模式」的防疫經驗,落實「Taiwan Can Help, and Taiwan is Helping!」的理念外,今年迄至 9月,我國已在雙邊及多邊架構下,捐贈超過 80 個國家計逾 5,300 萬片醫用口罩及熱像體溫顯示儀等防疫物資,合作共享疫苗研發及防疫交流,15 如再加上我民間社會與非政府組織(NGOs)自發性捐助物資與協助外界因應新冠疫情,我國整體在疫情下之對外援助能量受到國際社會的高度肯定。

環顧疫情正對全球援外計畫產生重大的影響,各國際組織、主要援助國、受援國間的援助模式與合作關係可能逐步調整,衍生新的援外方向,我國亦應思考加強運用我國的援外資源與產業優勢結合,尋找我國的最適援外模式,包括醫療援助、數位經濟、以及參與產業供應鏈之協助等。此外,我國亦應更加關注受援國或合作國運用援助之合理性與效率,要求更高的治理與透明化承諾。

在醫療援助方面,在過去四年新南向政策的推動下,我國透過醫療合作及醫療資源共享,已逐漸與新南向國家在醫療合作上建立密切互動,成為新南向政策下發揮軟實力(soft power)的最佳實證。今年 8 月間,美國衛生部長阿札爾(Alex Azar)率團訪臺,期間並見證臺美簽署「醫衛合作瞭解備忘錄」,顯示醫療合作不僅是我國在疫情後可加強雙邊合作的重要領域,亦可攜手已開發國家在第三國實施醫療援助,展現我國重視醫療人權的理念。

如以臺美合作為例,我國與美國過去以來已在「全球合作暨訓練架構」(Global Cooperation and Training Framework, GCTF)下合作辦理眾多活動,該架構至今年 6 月 1 日已成立 5 週年,未來除可繼續扮演臺、美、日本的合作夥伴與援外平臺外,亦可逐步擴大,成為疫情後我國對外援助之運作機制與平臺,提供受援或合作對象更靈活彈性的協助。 在數位經濟與產業鏈重組下,我國亦可結合我國資通訊(ICT)與電子產業、軟硬體系統整合、農業與生物科技等科技與產業優勢,在疫情後各國多希望積極進行數位轉型(digital transformation)、發展遠距經濟、關注糧食安全等政策下,我國可協助提供政策規劃、產業升級、人才培訓、研發支援等技術協助(technical assistance)與能力建構(capacity building)計畫。此外,美中貿易衝突與新冠疫情正促成全球供應鏈重大變革,開發中國家與低度發展國家皆希望藉此機會建立製造業,參與全球供應鏈,我國長久以來在電子、紡織成衣、製鞋、車輛零配件等產業供應鏈上扮演重要角色,也是在各國投資設立製造基地的重要外資來源,未來我國亦可思考將援助工作擴大至協助其他國家建立供應鏈,包括分享我國參與供應鏈經驗、協助其他國家規劃相關政策與配套措施、培養產業人才等。例如,我國可協助中南美洲邦交國建立 智慧農業與食品加工產業,建立供應鏈與現代化管理模式,亦可在新南向國家整合在地臺商生產資源,共同協助當地建立出口導向之供應鏈體系。

註釋

1     International Monetary Fund (2020), “World Economic Outlook: A Long and Difficult Ascent.” October 7, 2020. https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/09/30/world-economic-outlook-october-2020

2     國際貨幣基金組織 (2020),「《世界經濟展望》更新:前所未有的危機,不確定的復甦」,2020 年 6 月,https://www.imf.org/zh/Publications/WEO/Issues/2020/06/24/WEOUpdateJune2020

3     World Bank, June 2020, Global Economic Prospects, https://www.worldbank.org/en/publication/global-economic- prospects#:~:text=Global%20Outlook,-Download%20highlights&text=The%20baseline%20forecast%20 envisions%20a,economies%20will%20shrink%20this%20year.

4     World Investment Report 2020, UNCTAD, June 17, 2020, https://unctad.org/en/pages/PublicationWebflyer. aspx?publicationid=2769

5     UNTAD, https://unctad.org/press

6     South China Morning Post, March 25, 2020, “How the coronavirus may change the geopolitics of Southeast Asia”, https://www.scmp.com/week-asia/opinion/article/3076460/how-coronavirus-may-change-geopolitics-southeast-asia

7     經濟日報 (2020),「後疫情時代 穆迪:全球供應鏈將加速變動」,2020 年 8 月 11 日,https://udn.com/news/story/7241/4773816

8     Kyodo News (2020), “U.S. to partner with ASEAN in post-pandemic economic recovery: Pompeo,” 10 September,2020,  https://english.kyodonews.net/news/2020/09/84724fc378c4-us-to-partner-with-asean-in-post-pandemic- economic-recovery-pompeo.html?fbclid=IwAR0EhR2UcY8T2cTaQWbHd1j5fVVAk5bQ1anrHCcDWkc8_ qKCs8dbKhUK1yM.

9     U.S. Department of States (2020), “United States-ASEAN Strategic Partnership,” 9 September, 2020, https://www. state.gov/united-states-asean-strategic-partnership/.

10   Nikkei Asian Review (2020), “US to open regional CDC off ice in Vietnam to tackle COVID-19,” 10 September,2020, https://asia.nikkei.com/Spotlight/Coronavirus/US-to-open-regional-CDC-off ice-in-Vietnam-to-tackle- COVID-19.

11   Tracking the Trillions: 6-Month Checkup on IMF’s Covid-19 Emergency Aid, IMF, August 21, 2020, https://www. eurodad.org/covid19_oda_challenges

12   Japan to “proactively lead” on COVID-19 response efforts, UN News, 25 September, 2020, https://news.un.org/en/story/2020/09/1073822

13   Covid-19 and Official Development Assistance: current issues and challenges, DAC, OECD, June 15, 2020, https://www.eurodad.org/covid19_oda_challenges

14   參前註。

15   外交部立法院業務報告,外交部,2020 年 9 月 28 日,https://www.mofa.gov.tw/Upload/RelFile/671/173711/%e5%90%b3%e9%83%a8%e9%95%b7%e7%ab%8b%e6%b3%95%e9%99%a2%e7%ac%ac%e5%8d%81%e5%b1%86%e7%ac%ac%e4%ba%8c%e6%9c%83%e6%9c%9f%e5%a4%96%e4%ba%a4%e6%a5%ad%e5%8b%99%e5%a0%b1%e5%91%8a(2020-09-28).pdf

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