回顧 60 年,臺灣援外的挑戰與機會

祝康偉

《國際開發援助現場季刊》主編

國際開發援助肇始於 1947 年美國提出之「馬歇爾計畫」(The Marshall Plan),以及聯合國(United Nations, UN)與相關國際組織,如世界銀行(World Bank, WB)與國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)等之成立。我國在 1950 至 1980 年代期間,便是靠著國際 組織及先進國家的援助,加上政府的政策與全民的共同努力,方能蓄積經濟發展動能,創造舉世矚目的「臺灣奇蹟」,進而將臺灣經驗的核心價值與寶貴資產回饋國際社會,成為由受援國 蛻變為援助國之成功發展典範。

審視我國援外的發展歷程,在外交部長,同時也是國合會董事長的吳釗燮部長眼中,儘管外交的處境艱困,能運用的資源有限,臺灣仍依時代演進,掌握全球趨勢脈動,奠定了 4 個重要的里程碑,成為推動國際合作發展的支柱,逐步走出屬於自己的道路。

吳釗燮部長眼中,儘管外交的處境艱困,能運用的資源有限,臺灣仍依時代演進,掌握全球趨勢脈動

一、波濤中前行,樹立 4 大里程碑

(一)里程碑 1:先鋒案計畫,帶領援外跨出大步

雖說「走過外援,邁向援外」的第一步,是在 1959 年由我國派遣小規模農業技術人員前往 越南西貢(現胡志明市)技術援助稻作生產計畫,但真正帶動我國援外工作大步邁進的,則是 隔年推動的「先鋒案」計畫(Operation Vanguard)。

二次大戰後,非洲爆發獨立潮,1960 一年就有高達 19 個國家宣布獨立。為了贏得我國在聯合國的「中國代表權」,在美國政府部分經費支持下,「先鋒案」計畫透過邀請非洲各國政府 派遣農工界領袖來華訪問,以及我派遣專家訪問非洲各國,研究提供技術協助途徑,並派遣農耕隊前往非洲新興國家進行農業技術合作,大規模協助農業建設,爭取其等在聯合國大會對我國的支持。1961 年 10 月,我國派遣農耕隊前往賴比瑞亞,成為駐非第一個農業團隊,次年 3 月第二支隊伍進駐利比亞示範稻作栽培,成功在撒哈拉沙漠中種植出水稻,一舉打響我國農耕技術的名聲,吸引了眾多非洲國家的目光。

吳部長指出,由於這些甫獨立的國家百廢待舉,對糧食的需求殷切,包括上伏塔(現布吉納法索)、象牙海岸、尼日、達荷美(現貝南)等國紛紛表達合作意願,希望我國派遣農耕隊前往協助稻米生產。「先鋒案」初試啼聲便成果斐然,只用了一年多的時間,就有 12 個非洲國家與我們建交。為因應倍增的邦交需要,1962 年 4 月,政府便將臨時性編組的「先鋒案執行小組」擴大為「中非技術合作委員會」(中非會)。在「外交下鄉,農業出洋」政策下,大量招考農耕隊隊員,農耕隊人數最多時曾高達 1,200 餘人,派駐於查德、尼日、賴比瑞亞、馬拉威、 史瓦濟蘭(現史瓦帝尼)等 20 多個非洲國家。

當非洲的農耕隊發展日益成熟,1963 年,我國援外的版圖從非洲延伸至拉丁美洲,首先到多明尼加投入稻米育種發展,1974 年前往宏都拉斯,協助發展水產養殖,逐步拓展臺灣的影響力。

吳部長強調,「先鋒案」計畫從 1960 年開展至 1974 年,對我國援外發展意義十分深遠。他指出,計畫推動前,僅有 20% 的非洲友邦支持我國在聯合國之代表權。1961 年計畫實施的第一 年,支持比例提升至 75%,隔年即獲邦交國全數支持,即使到了 1971 年我國正式宣布退出聯合國後,仍有 15 個友邦投票反對「排我納中共案」。「先鋒案」代表真誠的援助,延緩了中共 在非洲將我全盤孤立的圖謀,「先鋒案」的成功,更增加我國援外的信心,成為提升技術與援外面向,培育大批援外專業人才的強大動力。

(二)里程碑 2:成立國合會,邁向透明、專業、制度化

1972 年,為因應退出聯合國之外交情勢,我國將「中非技術合作委員會」與「外交部海外技術合作委員會」合併為「海外技術合作委員會」(海外會),援外工作隨外交範疇由非洲移轉至中南美洲、加勒比海地區,以及亞太與亞西地區,合作項目由最初的農業擴展至漁業、獸醫、手工藝、醫療及交通運輸,團隊型態也由農耕隊轉型為農技團及農技顧問團。

1980 年代,隨經濟快速起飛,進入「臺灣錢淹腳目」時期,經貿外交成為我國拓展邦交的新思維。配合南向政策的推動,在經貿部門倡議下,希望透過援外工作爭取國家最大經貿利益,1989 年 10 月經濟部成立「海外經濟合作發展基金管理委員會」(海合會),對友好開發中國家提供開發性貸款和經濟技術協助,並帶領臺商尋求新興市場。包括當時的越南、菲律賓, 臺灣都曾是第一大外來投資國。1991 年蘇聯解體,東歐國家陸續從計畫經濟轉型市場經濟,海合會亦扮演推手,透過經貿輔導,引入臺灣中小企業精神,協助制度與經濟轉型。

1990 年代冷戰結束,世界局勢產生重大變化,援外趨勢逐漸轉向「發展合作」的夥伴關係。然而當時無論是外交部主管,以國際技術合作為主的「海外會」,抑或經濟部管轄,以國際經濟合作為主的「海合會」,設立過程皆未經立法程序,缺乏透明與監督的機制。基於援外業務日益專業,為整合援外資源,經行政院提請立法院審議,三讀通過《財團法人國際合作發展基金會設置條例》,1996 年 1 月 15 日總統明令頒布生效後,「財團法人國際合作發展基金會」(國合會)於 7 月 1 日正式成立,海合會及海外會則分別裁撤。 國合會創立之初,延攬了時任世界銀行拉丁美洲高級顧問的羅平章先生擔負首任秘書長,其將 30 多年世銀服務經驗引入,建立援外作業的制度,導入國際通用的計畫循環方法論,藉以評估計畫有效性,有系統地培養專業人才;透過董監事及內控稽核等機制,一步步朝向透明化、專業化與制度化邁進。多年來,國合會除辦理外交部委辦之駐外技術團、醫療團、國際人 力開發等援外業務,亦運用其基金執行與開發有關的投資與融資計畫,並以基金孳息辦理技術協助以及海外志工、人道援助、國際研習班及國合會獎學金計畫等業務,成為與國際接軌的專業援外機構。

(三)里程碑 3:援外法治化,接軌國際潮流

臺灣對外援助是依據中華民國憲法第 141 條:「中華民國之外交,應本獨立自主之精神, 平等互惠之原則,敦睦邦交,尊重條約及聯合國憲章,以保護僑民權益,促進國際合作,提倡國際正義,確保世界和平。」該條文並未明確規範國際合作的範疇。鑒於援外作為曾因決策過程不透明,援外的範圍模糊不清,招致輿論以「金錢外交」、「凱子外交」等污名標籤化。因此,若能將對外援助作為法制化,一方面主管機關可依法行政,建立專業援外機制,規範決策與執行,一方面還能使決策與執行透明化,避免黑箱作業,去除不必要的污名化。

事實上, 經濟合作暨發展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD)多數會員國早已制定發展合作相關法案,且將「發展合作」列入國家發展的主要政策 之一,並將援外事務透明化,明定權責分工及目標。

美國最先於 1961 年通過援外法案(Foreign Assistance Act),隨之丹麥於 1971 年通過《國 際發展合作法》(Act on International Development Co-operation 1971),其他國家則在 2002 年 至 2003 年間通過相關立法。原因在於 2002 年聯合國援助發展會議,呼籲各國儘速通過相關法案,確立國家援外總體目標、加強國際發展合作,以利整體政策發表,以及達成聯合國對各國政府開發援助(Official Development Assistance, ODA)占國民總所得比例的要求。

依循國際潮流,我政府於 2009 年發表《援外政策白皮書》,以「進步夥伴、永續發展」為 主軸,落實《巴黎援助成效宣言》(Paris Declaration on Aid Effectiveness)5 大準則,建立成果導向的有效援助模式。《國際合作發展法》則於 2010 年 6 月公布施行,將我國國際合作發展事務的目標、原則、範圍、方式及合作對象明確予以法制化,使執行援助工作依法可循,並符合 透明公開之程序。

外交部接續於 2011 年 12 月訂定《國際合作發展法》相關 6 子法,進一步規範辦理各項國際合作發展事務之必要程序。而國合會為確保執行援助工作符合公開、透明及責信原則,則遵循行政院訂定的《政府捐助之財團法人行政監督機制作業要點》及《政府捐助之財團法人績效 評估作業原則》等規定,配合主管機關落實行政監督。另依據設立宗旨,訂定年度目標,進行年度績效評估,並依《國際合作發展法》6 項子法中的《國際合作發展事務規劃評估執行監督 及績效考核辦法》明定的援助計畫須依循計畫循環方法論執行各項工作,以確保業務方向、管理方式、營運績效及對夥伴國家的實質援助成效等事項,能對主管機關、重要關係人及社會大 眾負責。

(四)里程碑 4:以永續發展為主軸,成為全球不可或缺夥伴

奠基千禧年發展目標(Millennium Development Goals, MDGs)的推動經驗, 聯合國 於2016 年 正 式 啟 動 包 含 17 項 目 標、169 項 標 的 以 及 230 項 指 標 的永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs),並以不拋下任何人(leaving no one behind)為核心,確保已開發國家、開發中國家以及低度開發國家均能分擔永續發展的責任。 國合會秘書長項恬毅指出, 由於千禧年發展目標 主要訴求為「人類發展」(human development),著重在減貧以及強調投入援助資源的有效性,而新的發展議程永續發展目標的重點,則更強調「全球公共利益」(global public goods),透過提出較為普世且宏觀的策略作為延續千禧年發展目標人類發展訴求的趨動因子。永續發展目標因此循兩道脈絡:將「全球公共 利益」做為達到發展成果的推動引擎,以及以「人類發展」做為發展的最終目標。此一方向正 是臺灣做為國際社會「負責任的利害關係人」(responsible stakeholder),可以提供貢獻、發揮 深遠影響力的機會。

2017 年 9 月,我國環保署署長李應元於聯合國大會開議期間,在美國紐約發表「臺灣國家自願檢視報告」(Voluntary National Reviews, VNR),展現臺灣各項公共政策與進展,以及對 於夥伴國家的具體貢獻。2018 年 9 月,針對全球關注的氣候變遷議題,環保署發表臺灣落實聯合國永續發展目標的關鍵報告,分享我國在「智慧水資源管理」、「永續能源轉型」、「潔淨空 氣」、「永續物料管理及循環經濟」、「生態保育綠色網路」以及「永續發展目標國際夥伴關係」 等六大領域的發展成就與願景,展現臺灣為全球落實永續發展重要夥伴的決心。

項秘書長指出,國合會身為我國專業援外機構,透過分析永續發展目標的精神,與國際社會使用共同語言、共同標準,精進各項業務內涵。

在策略上,將與國合會優先領域相關之永續發展目標主要目標內化至策略文件,做為共通性的業務方向,其次,再依區域特性及夥伴國需求,納入其他永續發展目標,以確保各項計畫之推動與國際發展援助進程一致。

另呼應全球氣候治理議題,除盤點現有計畫以及夥伴國提交之國家自定預期貢獻文件,亦擬定未來計畫方向,協助夥伴國建置具有回復力的基礎建設、促進再生能源使用及提升能源效率,以及善用科技提升農業生產力等行動準則,共同回應氣候變遷相關議題,與夥伴國共同檢 視業務成果,並透過精確回應永續發展目標及《巴黎協定》(Paris Agreement)的各項追蹤機制,讓臺灣成為國際社會不可或缺的夥伴。

二、國合會持續轉型與升級

「呼應國際發展趨勢,運用比較優勢項目」是國合會核心策略之一。國合會李栢浡副秘書長、史立軍副秘書長皆強調,自成立以來,由於組織資源有限,國合會遂依農業、公衛醫療、 教育、資通訊及環境等我國比較優勢項目,區分出援助工作之優先順序,以投入合理的資源, 有效達成計畫目標與願景。為凸顯國合會專業援外機構的角色價值,經多年的變革與轉型,歸納出以下的轉變與方向:

(一)農業計畫轉向科技應用與產業鏈建立

自 1959 年我國啟開援外迄今,農業類型計畫一直是我國重要的援外項目。以往,農業類型計畫主要為生產型計畫,近年來農業計畫介入方式除了提升夥伴國生產與運銷能力外,亦朝向夥伴國區域特色與發展階段需求,提供適切解決方案,發展創新思維與應用科技,以整合資源、提升效率與彈性。

李副秘書長分析,隨著夥伴國家發展程度的提升,各國對於農業計畫需求亦有轉變。為提高農產自給率,降低農民生產成本,國合會從最根本的育種著手,協助友邦找尋最適栽植品種,提高生產效率。為滿足友邦對作物品質與營養成分的日漸重視,亦導入我國農藥殘留快速檢測系統,使農產品更具保障,並推廣飲食均衡觀念,兼顧營養失衡與糧食安全問題。

史副秘書長則補充,開發中國家的小農囿於耕種成本與規模,農產品品質往往難以標準 化,加上管銷能力不足等原因,導致競爭力不足,價格難以提升。因此,國合會多年來著眼如何替小農建構一套將產業價值鏈向上提升的解決方案,包括輔導農民以更好的技術生產切合市場需求之產品;推動農企業採用創新技術,建立穩定的銷售管道,提升運銷效率及符合國際農 產進出口規範,藉由向前、向後整合產業價值鏈,達到連鎖效果,創造農業就業,帶動社會經濟成長。

此外,呼應全球因應氣候變遷影響及永續發展目標等倡議,國合會近年來在友邦及夥伴國農業技術合作項目中,加入了農業調適措施的介入與架構建置,從疫情防治、品種開發、資訊 監控、作物轉型等面向切入,嘗試在臺灣生物科技、資通訊技術、自動化儀器等基礎上,運用感測、物聯網、大數據解析技術與智慧型裝置科技,協助農業計畫達到高附加價值的系統化管理。

史副秘書長指出,包括引進臺灣智慧型溫室環控系統,以自動化調控作物生長環境;導入 資通訊技術,精確蒐集田間病害資訊,縮短農民取得防治資訊的時間差;善用我國衛星資源, 藉地理資訊系統協助合作國家掌握國土變化,強化環境管理體系,並將地理資訊系統應用於田 間,讓土壤資料圖像化;提出農業環境與氣候監控回饋概念,運用農情資訊系統分析異常氣候 變化,提早以可行的氣候調適措施因應,以降低農民損失,成為友邦與友好國家擬定農業政策 與提升競爭力的利器。

(二)公衛醫療結合我國公私部門資源與強項

國合會成立後,受外交部委託辦理常駐醫療團計畫,協助醫療援外工作。為穩定醫療團專 業人力,2000 年後改以委託國內醫療機構方式營運。2005 年,國合會與國內醫療機構合作,推 動多項常態性計畫,包括於 10 月啟動的「友好國家醫事人員訓練計畫」,為友邦及友好國家醫 事人員量身打造來臺 1 至 3 個月之專業在職訓練。同年 12 月,派遣第一支「行動醫療團」赴北 印度,以機動性強、積極性高的方式,提供短期巡迴診療服務。2010 年,與政府醫療器材援助 平臺計畫搭配,推動「二手醫療儀器捐贈計畫」,將國內醫療機構捐贈之二手醫療儀器設備維修後贈送予友邦,襄助友邦醫療設備需求。

不過,為呼應聯合國千禧年發展目標,協助夥伴國醫療體系永續發展,國合會評估前述 4 項計畫之優缺點,除持續推動「友好國家醫事人員訓練計畫」,在常駐醫療團部分,考量語言 及風土民情等因素,獨留布吉納法索醫療團,其餘的則逐步終止。自與布國斷交後,即不再籌 組常駐醫療團。

李副秘書長表示,隨聯合國接續千禧年發展目標的永續發展目標制定,面對全球公衛醫療合作由醫療轉向公衛,國合會積極推動公衛醫療計畫轉型,從以往著重「醫療服務」,擴大 至「協助夥伴國強化健康照護及衛生體系」。在執行作法上透過技術合作方式,引介我國公、 私部門醫療體系之資源,與夥伴國衛生部門合作,共同提供專業及有效的解決方案,特別是 建構人員的專業能力,朝解決「面」的發展問題。計畫主題類別亦延伸至「健康資訊管理系統(Health Information System, HIS)推廣」、「慢性病防治」、「傳染性疾病防治」,以及「公衛醫 療緊急應變」,以符合全民健康覆蓋精神。此外,針對蔓延全球的新冠肺炎疫情,國合會攜手我國醫療院所依據友邦國家當地醫療現況,分享我國抗疫相關經驗及建議,以期減緩疫情。

李副秘書長強調,在國合會結合我國醫療院所豐富的援外經驗下,未來將持續協助夥伴國家建立並強化其緊急醫療系統,並持續開拓新的公衛醫療領域計畫,以期讓世界看到臺灣的公衛醫療實力,增加臺灣在國際上的能見度。

(三)教育提供多元模式,替友邦培育專業人才

世界銀行曾指出,「教育是消弭資源分配不均最重要、也最根本的手段」,多年來國合會透過「國際高等人力培訓外籍生獎學金計畫」、「國際人力資源培訓研習班計畫」及「友邦技職訓 練計畫」等計畫,呼應聯合國永續發展目標,持續提供多元學習模式,協助友邦與友好國家培育專業人才。

李副秘書長表示,自 1998 年起,國合會與國內大學合作辦理的「國際高等人力培訓外籍生 獎學金計畫」,以全額獎學金的方式,提供友邦及友好國家甄選推薦之菁英來臺就讀,不僅開創國內大學全英語授課的先河,更藉助我國高等教育資源,協助友邦培育政策規劃、技術及管 理領域的高等人才,加上受獎生與我國學生共同研修,亦能拓展我國學子國際視野。「國際人 力資源培訓研習班計畫」則以協助友邦及友好國家培育經濟、社會發展所需之政策規劃與相關領域專業人才為宗旨,主題選擇亦切合友邦需要、符合國際議題趨勢,並引介及分享臺灣優勢經驗。另與會內外執行之相關計畫搭配,針對受協助國家需要培育之政策規劃及技術專長人才開設專班,計有全球班、區域專班及單一國家專班。亦配合我駐外技術團計畫移轉及本會核心 計畫推動,規劃相關之研習班邀請學員赴臺參訓,或聘請國內專家遠赴當地就實地之器材、設 備進行教學。

「友邦技職訓練計畫」則是透過 11 項職類技職訓練,協助友邦青年來臺,進行為期 2 至 3 個月的密集訓練課程,課程除理論教導與實際操作外,亦有參訪與案例分享,藉此強化友邦青 年就業與創業能力,亦可讓女性工作者有機會進入職場,進而促進性別平等的發展。

(四)資通訊由建造資訊中心轉為建構電子化政府

李副秘書長回憶,隨著 2000 年後網際網路應用服務崛起,資通訊領域技術迅速發展,2006 年,國合會首度於加勒比海地區邦交國(聖克里斯多福及尼維斯、貝里斯、聖露西亞及 聖文森國)推動資通訊合作計畫,此一階段主要是協助夥伴國建立國家電子化政府資通訊科技(Information and Communication Technology, ICT)中心,做為電子化政府策略中心及電腦學習教室之用。

根據聯合國經濟社會理事會(United Nations Economic and Social Council, ECOSOC) 以及國際電信聯盟(International Telecommunication Union, ITU) 建議,若將電子化政府(e-Government)納入援助的一環,有助於開發中國家政府改善治理效能、提升施政透明度、 加強與公民社會之連結,增進民眾對政府機關服務品質之滿意度。

由於我國電子化政府相關技術發展純熟,如網路金流、電子簽章技術應用,以及政府網站 的線上服務、健保資訊、交通監理、海關查驗通關系統等極具經驗分享價值。2013 年,我國分 別與貝里斯及聖露西亞簽訂資通訊合作計畫,協助貝里斯進出口貿易資訊電子化,以及為聖露西亞政府建置電子公文系統(e-Document)。另發揮我國在資通訊領域的優勢,持續協助非洲友邦史瓦帝尼推動電子公文暨檔案管理發展,串聯了產、官、學界,有系統地為史國培植企業 及政府所需的資通訊高階專才。

另外,國合會亦積極將資通訊工具導入農業產銷、公衛醫療、基礎教育、技職訓練、科技防災、智慧應用等各類型計畫,推動跨領域整合應用。尤其智慧型手機的普及,輕薄短小卻功 能強大的載具,加上各種功能的應用軟體(APP)不斷推陳出新,更有利於將眾多服務和資訊 提供給使用者。例如,在聖文森國推動智慧公車管理及監控系統計畫,透過手機和智慧顯示站牌,讓偏遠地區的民眾不必再苦候公車,政府也能有效監督行車狀況。「尼加拉瓜陸稻氣候變 遷調適研究專案」則研發手機軟體「尼國稻米」(Arroz Nica),整合許多農民需要的功能,可以即時提供耕種相關建議,更可離線使用,使偏鄉小農也能受惠於科技帶來的便利。

(五)環境聚焦提升氣候變遷防災韌性

氣候變遷已成為環境不可逆的現象,2015 年 12 月在巴黎召開的聯合國氣候變化綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)第 21 屆締約方大會(21st Conference of the Parties, COP21),公布了氣候協議《巴黎協定》,敦促各締約方協助低度開發 國家適應氣候變遷所帶來的衝擊。

史副秘書長指出,國合會多年來善用我國在治水工程、災害預警、災後復原等領域的豐富 實務經驗,在友邦推動多項天然災害預警計畫,協助將科技運用於國土防災,強化天災資訊 管理。例如,自 2009 年至 2016 年間,國合會在中美洲友邦尼加拉瓜推動地理資訊系統應用能力 提升計畫,此計畫整合我國先進的太空遙測技術、地理資訊系統以及全球定位系統,進行全天候的自然環境監測。除了監測天然災害所造成之大規模環境破壞外,也能協助掌握土地利用情形與國土變化,做為天災監測、緊急災害防治之重要分析工具,合作迄今已進入第二階段。 史副秘書長補充,另一個中美洲友邦貝里斯,則因處颶風好發區域,常遭熱帶風暴和洪水侵襲,加上近年來氣候變遷極端降雨,以及都市發展快速,致使水文循環特性改變。貝國政府 希望能運用我國地理資訊系統,建構水災早期預警系統,提升災前及災中應變效率,並於示範 點進行基礎工程改善措施,將水災預警系統整合於貝國災害防救體系中,提高城市防災韌性。 在宏都拉斯,因氣候變遷與乾旱影響,爆發嚴重松小蠹蟲危害,造成林業經濟損失甚鉅。國合會引入我國公、私部門的資源通力合作,包括我國林業試驗所協助建立宏國森林資源、林班管理與蟲害分析、雨量、土壤等環境資訊,根據科學量化的成果,瞭解蟲害爆發與擴散過程;國立中央大學太空及遙測研究中心則以遙測技術協力,確認害蟲出現情況與蟲害發生的地點和範圍,並以地理資訊系統搭配現地與政府間的通報機制,提升蟲害發生資訊的精確度以及資訊。

由於氣候變遷議題的著眼點,已從減少碳排放與增進能源效率,擴展至資源永續利用及友善環境。因此,國合會持續透過雙邊合作,並與國際組織攜手,推動增益環境韌性、綠色技術運用等計畫。例如,國合會透過與歐洲復興開發銀行(European Bank for Reconstruction and Development, EBRD)合作的「綠色能源特別基金」(Green Energy Special Fund, GESF),參與其會員國之綠色科技計畫,以貸款協助其會員國私部門(如鋼鐵廠),採購符合歐盟標準的新設備,減少二氧化碳、硫氧化物與氮氧化物排放,使經濟發展與環境績效同時並進。

三、積極投入國際參與, 擴展合作場域及深度

近年國際關係情勢變遷,為成功發揮國合會角色與價值,主動創造國際參與空間,項秘書長表示,在邦交國之外,國合會積極連結海內外之產、官、學界夥伴,並與理念相近國家合作,精進本會各項業務,主動導入國際合作元素,爭取在聯合國等重要國際場域分享我國貢獻。

在預算有限情況下,國合會持續尋求外部資源,加強與理念相符的國際組織或國際非政府機構合作,增加合作計畫數與規模,並運用金融工具與顧問諮詢,提供夥伴國貸款與技術協助,創造執行槓桿效益,擴大國際參與空間。

以與國際多邊金融組織合作為例,國合會與歐銀已建立超過 20 多年的合作夥伴關係,自2011 年起共同設立「綠色能源特別基金」,針對其受援國公私部門提供專案融資,推動最佳解決(best solution)的綠色技術。2017 年,運用國合會設立的「歐銀特別投資基金小企業帳戶 計畫」,結合歐銀「綠色經濟融資機制」(Green Economy Financing Facilities, GEFF),提高微小中型企業、家戶部門應用再生能源、改善能源效率的意願,並建立綠色線上產品目錄平臺(Technology Catalogue),串聯供需兩端,促成更多廠商投入低碳生產。 另 外, 國合會與中美洲經濟整合銀行(Central American Bank for Economic Integration, CABEI)亦建立長期合作關係。合作計畫領域多元,包括由技職教育切入,推動「CABEI 技職教育優惠助學貸款基金」及「TaiwanICDF 中美洲技職教育發展基金」,提供助學貸款轉貸予學生,並搭配技術協助,針對參與計畫之學校(機構),推動課程規劃提升、學生就業輔導、 學校(機構)改善。在鄉村基礎建設部分,除共同提供優息貸款,更搭配世界銀行所提供的貸 款、全球環境機制(Global Environment Facility, GEF)的贈款,以及受益國地方政府的部分經 費,改善鄉村道路、供水與衛生、電力等基礎建設,提供人民基本生活需求。

項秘書長進一步指出,在與國際組織及學術單位合作方面,包括共同協助夥伴國家發展永續糧食生產系統,開發相關課程與推廣工具,提高其作物永續技術及生產力。例如,國合會與國際馬鈴薯中心(International Potato Center, CIP)及泛美農業大學(Zamorano University)、國際熱帶農業中心(International Center for Tropical Agriculture, CIAT)合作辦班,以增進各國學員對中南美洲馬鈴薯與菜豆產銷鏈各環節的瞭解,共謀解決方案。亦與世界農民組織(World Farmers’ Organisation, WFO)於聖克里斯多福及尼維斯共同辦理「加勒比海農民因應氣候變遷工作坊」,邀集區域內 6 國之農民參與,促成農民與政府及區域性農業組織 3 方直接交流,彙集 因應氣候變遷之具體方案及最佳實務。CIAT 近年積極發展大數據平臺,國合會與 CIAT 針對氣 候變遷及科技農業領域緊密合作,運用科技研發適合發展中國家的嶄新農業推廣工具,例如成 功開發陸稻栽培 APP,讓偏鄉小農也能享受科技對於耕種的助益。

此外,為與國際社會分享我國援外工作之深度與廣度,項秘書長表示,國合會除與國際組 織於國際場域合辦論壇,邀請國內外專家、學者及國際非政府組織代表共同研討,亦將多年來 累積的技術合作經驗與事後評核成果,轉化為國際期刊之學術論文以及成功案例,並積極參與 各項全球、區域層級國際會議,主動爭取於會議期間分享計畫介入成果,例如,過去 2 年,國合會在世界衛生大會(World Health Assembly, WHA)舉辦期間均赴日內瓦與我夥伴國政府或國 際非政府組織合作辦理公衛醫療相關主題研討會。2020 年 COVID-19 肆虐全球,儘管因疫病的 阻隔,國合會仍透過網路舉辦兩場線上國際研討會(Webinar),分享臺灣在這波防疫工作的經驗與心得,積極地向國際社會展現我國於國際發展領域的貢獻。

四、開創援外的格局與機會

曾任外交部長、國合會董事長,目前為台灣永續能源研究基金會董事長的簡又新博士,多年來投入氣候變遷與永續發展相關公益倡議,尤其對臺灣能源永續、企業及大學永續著力甚深。他回憶擔任外交部長期間,跑遍所有邦交國,見證了臺灣援外的豐碩成果,對駐在國產生了重大的影響,在鞏固邦交上助益甚大。

簡又新董事長回憶擔任外交部長期間,跑遍所有邦交國,見證了臺灣援外的豐碩成果,對駐在國產生了重大的影響,在鞏固邦交上助益甚大。

曾擔任國合會董事多年,長期關注外交國防事務的立法委員羅致政博士,則對臺灣援外的 觀察有著獨到的見解。他認為比起西方國家,臺灣因國家處境特殊,又有被援助的經歷,一路 走來,已將此際遇轉化成臺灣獨到的優勢。

羅委員說明,因為臺灣曾被援助,在合作過程中,往往會有更多的同理心,懂得貼近對方需求。其次,有許多邦交國都屬於中小型國家,臺灣因為大小相似,如中小企業、農漁業發展的經驗,較能切中所需並量身打造,這是擅長工業化、大企業輔導的西方國家所不及的。況且,臺灣國際處境特殊,協助過程少有政治附加條件,不像有殖民歷史的西方國家,或如中國 的「新殖民主義」易讓人產生疑慮。臺灣的對等思考,往往能獲得更多的信賴。

不過,面對全球情勢詭譎多變,簡董事長與羅委員皆提醒,臺灣援外工作挑戰十分嚴峻, 諸如氣候變遷、反全球化、疫情的衝擊、中共的競爭、邦交國減少、財政短絀、人才不足、 輿論對援外工作的誤解等問題,件件看似棘手,但若能掌握創新關鍵,往往能逆轉成無窮的 機會。

(一)從反全球化,找到臺灣的著力點

美國川普(Donald Trump)總統上台,高喊美國優先、美國製造的口號,興起一股保護主義,反全球化浪潮風起雲湧,今年疫情來襲,各國開始重整全球供應鏈布局,加速增長反全球化的發展。

以川普政府退出《巴黎協定》與世界衛生組織(World Health Organization, WHO)為例, 簡董事長認為,當全球化演變成反全球化,美國不斷退出國際現有政治、經濟、文化和科技體制,為全球合作空出龐大的舞台,成為各國競逐的標的,也擴大了臺灣國際合作的空間。但他強調,國際合作發展不是只有經費的問題,專業思考與經驗一樣重要,臺灣只要能找出最有 利本身的國際合作項目,憑藉著突出的專業與沒有意識形態的優勢,將能把握住此番嶄新的機會。

(二)在氣候變遷下,發揮防災與救援強項

簡董事長指出,全球因應氣候變遷之主要方式可分為兩種,分別為「減緩」(mitigation) 與「調適」(adaptation),減緩主要是直接針對溫室氣體減量的因應作為,調適乃透過評估可能的衝擊程度,採取事先預防的措施,減少損害,或開發有益的機會。他認為「調適」中的防 災、救災是臺灣的強項,可以將臺灣防災產業累積的經驗做為援外的切入點,將能發揮關鍵影響力。

此外,亦可提升國合會為諮詢顧問角色,引入我國民間支援力量,協助邦交國向國際金融單位獲取因應氣候變遷的資金與技術,發展大型計畫以解決該國重大問題,如此或可減輕我國援外資源投入,不但能加大對邦交國的實質貢獻,也能帶領我國私部門走向國際、創造雙贏。

(三)因應疫情衝擊,援外轉型超前部署

「若說氣候變遷是地球罹患的慢性病,那麼 COVID-19 就是全球正在面對的急性病!」簡董事長貼切的比喻,點出了兩大議題的思考方向。

羅委員補充,由於疫情變化難測,徹底影響了國際互動與交流的方式,他認為這段期間臺灣公衛實力已經被世界看到了,若能將超前部署的公衛系統與優越的健保資訊系統納入援外的主軸,相信會引起很多國家的興趣。因此,政府不妨在此階段,大量行銷臺灣的防疫模式與成功故事,國合會也可將此轉換成計畫內容,如將臺灣口罩國家隊用不到的設備移至非洲友邦,並與臺商資源結合,成為供應非洲地區口罩的基地,抑或扮演經驗分享之推廣平臺,安排國內外官員、學者、專家以視訊或來臺交流增加能見度。

簡董事長進一步指出,無論是聯合國推動永續發展目標或是各國面對疫情的急迫,最困難 處就是最佳實務(best practices)的覓得。因此,國合會應持續整理多年業務執行的最佳實務, 並積極於國際期刊、國際研討會發表,甚或提出新的國際合作發展倡議,吸引國際社會的注 意,以期獲得各國支持,以及促成國際組織合作,甚至獲得投資上門,達到永續發展的目的。

(四)面對中國競爭,更需不可取代的創新之道

面對我邦交國斷交,羅委員分析,中國為聯合國安理會(United Nations Security Council) 常任理事國,近來頻頻以「一帶一路」、「亞投行」向開發中國家招手,其資源與規模比我們 大,敢做敢給的風格,的確給政府很大的壓力。因此,臺灣除了原本的農業、公衛醫療、教 育、環境相關計畫得更精緻與深入,因應對岸能力的轉變,在思考援外方式時,一定要有不同於以往,且更不可取代的創新作法。

羅致政委員認為,因應對岸能力的轉變,在思考援外方式時,一定要有不同於以往,且更不可取代的創新作法。
羅致政委員認為,因應對岸能力的轉變,在思考援外方式時,一定要有不同於以往,且更不可取代的創新作法。

他強調,透過創新不僅能超越國家大小,更無須高昂的成本,像是資通訊中的大數據便是援外的一個新興工具與方向,若能搭配我國發展成熟的監理、戶政、健保制度系統的管理,相 信對許多國家在政府治理上都能扮演關鍵的角色。他建議國合會應成立一個以創新為主的部 門,專門研發與整合關鍵技術,將臺灣資訊產業資源納入,打造走在時代前端的跨領域計畫, 例如以大數據做為計畫主軸,若涉公衛醫療領域,著重的便不再是醫療設備的提升,而是如何 掌握大數據的分析,做好關鍵決策。

此外,他也認為,隨中國挖我牆腳的力道愈來愈猛烈,援外投入的風險隨政治變數升高, 過往純粹援助的模式,應該逐步調整為互惠的模式,加入諸如協助我國私部門收集商情、開拓 海外市場的比例,藉由企業拓點、發展獲利,讓政治風險帶來的總體損失降到最低。

其中,他十分看好服務業,例如,臺灣的手搖飲、按摩業等連鎖中小企業,除了具備臺灣特色的文化底蘊,還具有無法超越的競爭力,若能引入合作國家,不僅能創造在地就業人口, 成為社會穩定的基礎,還能長期將設備、原物料的需求消費挹注回臺灣。

簡董事長則提醒,當開發中國家的邦交國逐漸減少,在拓展新的國家與合作發展業務上, 不妨以「援助反饋」的模式思考,回過頭試著與歐美國家建立新的合作模式,或許會有意想不 到的效果。

(五)援外預算與人才培養,需要長遠的擘畫

2019 年,我國際合作發展事務中符合「經濟合作暨發展組織」定義的「政府開發援助」經 費約占我國「國民所得毛額」(Gross National Income, GNI)的 0.051%,不僅較前一年比例略減,遠不及鄰近日本的 0.29%、韓國的 0.15%,更與聯合國所訂 0.7%的理想標準差距頗大。1

儘管如此,羅委員指出,國內部分民代與輿論卻仍認為援外預算過高,顯然大家一定有誤 解,不知道國際合作發展是對等雙向的,是互惠雙贏的,甚至長期我們可能得到的更多,因 此,他期許國合會未來要讓社會理解援外在做什麼,打好社會支持基礎,形塑支持輿論。

「說到財政不足,幾乎全世界的政府皆如此!」簡董事長一語點破援外工作預算不足的困 境。他認為,要解決此一問題,政府便得思索如何加強與私部門的夥伴關係,結合臺灣軟實 力,建立援外的商業模式,吸引企業參與。他建議,或許國合會可以扮演一個帶領者,試著從 聯合國永續發展目標中尋找具商業價值之方向,搭配政府推動的企業永續及企業社會責任,尋 求大企業認養友邦,共同推展國際合作發展業務。

另外,國內外非政府組織的力量亦不可忽視,他指出,政府可以結合民間組織的專業人 力,前往需要的開發中國家,展現臺灣的軟實力,建立公共外交典範,亦可輔導成立亞太非政 府組織國際聯絡中心,提供相關工作證、免稅的優惠,串聯各國的資源,一方面可將計畫做 大,擴大影響力,一方面還能培育臺灣的國際人才。他特別提醒,在計畫規劃之際,便要以財 務永續的概念,建立長期性的執行模式,方有機會不為財務資源不足所限。

羅委員對援外人才培養特別有感,當年他所推動的外交替代役,便是希望讓臺灣的人才走出去,培養膽識與國際觀,不僅能為援外工作貢獻心力,為私部門所用,還能成為社會支持的基礎,國力的展現。因此,他認為推動援外工作時,政治的回饋固然重要,但若能放大格局, 多替合作國家培養菁英種子,假以時日這些人才對臺灣的認同,依然會有所回報,此舉也更能 符合國際合作發展的本質。

五、結語

回顧臺灣 60 年的援外史,一路篳路藍縷、揮汗耕耘,從摸索學習到邁向專業,從走自己的 路到與國際潮流接軌,這一甲子的歲月,不僅為國際合作發展奠基,亦創造了豐盛的成果,伴 隨著友邦與友好國家,逐步走向繁花盛開、良田阡陌。

不過,展望未來,面對氣候變遷、反全球化、疫情的衝擊、中共的競爭、邦交國減少、財 政短絀、人才不足、輿論對援外工作的誤解等問題,臺灣援外工作的挑戰看似嚴峻,卻蘊含著 各種突破的可能。誠如蔡英文總統所言,臺灣有心貢獻國際社會,以「踏實外交,互惠互助」 為外交策略,其中,「合作」是最重要且核心的原則。

因此,國合會肩負我國專業援外機構的角色,將持續以增進我國對外關係為己任,拓展與 全球理念相近國家與機構合作機會,藉策略性選擇計畫夥伴,擴大計畫規模與成果,進而提高 我國援外工作能見度,為臺灣爭取更寬廣的國際空間,並將善用臺灣舉世注目的比較優勢,尋求不可取代的創新之道,為可能的風險與機會超前部署,成為國際社會不可或缺的夥伴!

註釋

1     外交部(2019),《中華民國外交部國際合作發展事務108 年度報告》,頁3-6。https://www.mofa.gov.tw/Upload/RelFile/17/262/d4efc6f7-0942-4742-96c2-e62a74a25a8a.pdf

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