文／梁嘉桓

編輯／黃光宇

核稿／吳台生

第50屆的太平洋島國論壇(Pacific Islands Forum, PIF)於今(2019)年8月13日到16日在吐瓦魯(Tuvalu)舉行，對於與會國家特別是對於太平洋島國而言，具有象徵里程碑的歷史意義。

在南太平洋上除澳洲與紐西蘭外還有14個島國，這些小島國的人口總和不到1,000萬人。儘管這些島國看似影響力微不足道，但由於其位處西北太平洋海域特殊島群地理位置「第二島鏈」，因此在地緣政治上有著關鍵的戰略地位，特別是從2017年開始，「印太戰略」成為美國川普政府亞洲政策的主軸，更突顯這些島國的戰略重要性。另外，近年來，氣候變遷已成為各個重要國際會議場合的討論重點，太平洋島國為受到氣候變遷影響最直接的地區，因此，本屆太平洋島國論壇上，氣候變遷成了討論核心。然而，今年論壇上，澳洲總理不願支持太平洋島國減碳的態度，讓會議的焦點從對氣候變遷的討論轉變為地緣政治的衝突。

氣候變遷為太平洋島國共同價值

大洋洲在地理上可分為三大部分，包括美拉尼西亞、密克羅尼西亞及玻里尼西亞，這些島群由於分佈範圍遼闊、人種各異、社會文化性質也頗為分岐，因此，造成了當地地緣政治的複雜。以本屆太平洋島國論壇為例，今年，斐濟自從2008年被暫停會籍後，該國總理首度再次出席，除了因為今年論壇舉辦國吐瓦魯與斐濟同屬玻里尼西亞以外，也意味著論壇重新成為了斐濟外交的重點。[1]儘管南太島國間在政治上有著許多分岐，但隨著氣候變遷議題在國際間日趨熱烈的討論，如何對抗氣候變遷，也成為太平洋島國的共同利益目標。

太平洋島國之所以對對抗氣候變遷議題如此看重，主要因為太平洋島國大多由環礁組成，許多國家國土高度僅高出海平面4至5公尺，因此，一旦海平面因氣候變遷影響而上升，首當其衝的就是這些太平洋島國，今年5月，聯合國秘書長Antonio Guterres在訪問南太平洋期間就曾表示，一旦海平面上升，將威脅這些島國的生存，他並指出在這些太平洋島國中，吐瓦魯處在全球氣候危機的最前線，所以必須採取緊急措施防止吐瓦魯被海水淹沒。[2]除了吐瓦魯以外，其他太平洋島國如吉里巴斯、馬紹爾群島、萬那杜等，均面臨未來國土可能因氣候變遷影響而沉沒的命運。雖然全國沉沒的危機不會立即面臨，但受到部分國土下沉的影響，這些國家已有許多居民被迫搬離原來的住所，在2015年一位吉里巴斯男子Ioane Teitiota就因擔心國家沉沒，而向紐西蘭尋求庇護，成為全球因氣候問題而向他國尋求庇護的首例，他也成了全球首位氣候難民。而隨著全球暖化的情況加劇，氣候難民數量恐將隨之增加。綜合以上各項因素，使得今年太平洋島國論壇將會議重點聚焦在氣候變遷議題上。

論壇峰會前，包括吐瓦魯在內的小島國家起草了「吐瓦魯宣言」(Tuvalu Declaration)，宣言承認氣候變遷危機，鼓勵各國修改減排目標，並呼籲加速停止使用煤炭。然而，在經過連續12個小時激烈的談判之後，澳洲並未就禁止該國開發新煤礦和煤電站等關鍵性議題與其餘領導人達成一致，並要求將論壇峰會聯合聲明中的「氣候變化危機」更換為「氣候變化事實」。[3]對此，斐濟總理Frank Bainimarama表示「非常羞辱人」，認為支持使用煤炭的澳洲總理莫里森(Scott Morrison)談判手法粗暴－。[4]作為東道主的吐瓦魯總理索本嘉(Enele Sopoaga)更批評澳洲總理在面對氣候變遷危機時拒絕與小島嶼國家合作，並抱持不妥協的態度。[5]因此，論壇結束後，各國並無法就「吐瓦魯宣言」達成協議，而另外發表了共同聲明（Kainaki II Declaration），聲明中關於加速停止使用煤炭一節，在澳洲的堅持下，被改成「我們邀請簽訂巴黎協定的各方，對聯合國秘書長關於化石燃料補貼和從化石燃料過渡的評論做出思考。」同時，聲明還呼籲「七國集團(G7)和二十國集團(G20)成員迅速履行承諾，逐步取消低效的化石燃料補貼。」[6]對於這樣的結果，作為明(2020)年太平洋論壇主辦國萬那杜的外交部長Ralph Regenvanu則在媒體撰寫專文表示，我們要求澳洲在參加明年的論壇前做好準備，並在會議桌上針對氣候變遷議題做出具體承諾。[7]

澳洲激發地緣政治轉變

姑且不論澳洲是否聽到萬那杜外長對澳洲明年參與太平洋島國論壇的期許，對澳洲而言，面臨更大的外交危機在於這些太平洋島國對於澳洲的信任。長久以來，澳洲因地緣因素，在南太平洋地區的外交上有著相當大的影響力，且澳洲不斷透過援助的方式，加強與太平洋島國間的關係，根據統計，澳洲是此區域中，最大的援助國，近年來澳洲也不斷增加援助金額，並在2018年斥資1.4億美元，建設連接巴布亞紐幾內亞與索羅門群島的海底網路電纜。然而，今年的太平洋島國論壇上，澳洲不但未全然支持小島國對於禁止開發新煤礦和煤電站的決議，甚至通過了澳洲昆士蘭省阿達尼(Adani)礦場的開發計畫。對照去年11月，莫里森在會見全體澳洲軍事人員時，聲明「要與帛琉，馬紹爾群島，法屬玻里尼西亞，紐埃，庫克群島等國家發展外交關係」，以及在今年6月出訪太平洋時表示，「太平洋區域是澳洲戰略展望最重要的一環，我們不該把自身影響力視為理所當然」的說法格外諷刺，對於澳洲在太平洋地區進行戰略布局對抗中國勢力上，更產生了負面的影響。

過去，中國受限於地理與硬實力上的限制，對於南太平洋地區的經營較不積極，但近10年來，隨著中國的經濟實力增強、軍力擴張，中國希望擴大對於南太地區的掌控，特別是在2014年中國推出了「一帶一路」的外交策略，希望透過海陸交通線的連結，將周邊國家的經濟與中國串連，而在2015年3月一份由中國發改委、外交部、商務部聯合發布的「推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動」文件中，更將南太平洋路線納入，顯現出中國對於南太地區經營的企圖。[1]根據澳洲智庫羅伊國際政策研究院（Lowy Institute）去年8月公布的數據，在南太地區，中國已超越紐西蘭，成為僅次於澳洲的第2大援助國。在中國積極擴大對南太地區影響力的同時，澳洲在本次太平洋島國論壇的表現，可能會讓許多太平洋島國向中國傾斜，斐濟總理表示，「澳洲總理非常侮辱人、非常傲慢，不利於兩國關係。」其進一步指出，「中國不會降低格調，告訴全世界，我們給了太平洋島國這麼多錢。他們不那麼做。他們是好人，絕對好於莫里森。」[2]吉里巴斯前總統湯安諾(Anote Tong)則表示，以目前情況，若要讓太平洋島國在澳洲與中國間做選擇的話，澳洲絕不會是選項。[3]吐瓦魯總理索本嘉則針對澳洲副總理Michael McCormack的「摘水果」[4]說，透過媒體公開指謫澳洲對於太平洋島國根本就持有「新殖民主義」的心態。根據國際關係學者紐克特南（Donald Nuechterlein）的分類，一個國家的國家利益依其重要性可分為四級，依序是生存利益（survival interest）、緊要利益（vital interest）、主要利益（major interest），及周邊利益（peripheral interest），以太平洋島國來說，氣候變遷若持續惡化，將可能引發全球海平面上升，這也將威脅到這些小島國的國家生存利益，因此即便澳洲在地緣位置上，與太平洋島國同屬於大洋洲，但當澳洲的政策無法支持甚至威脅到太平洋島國的生存利益時，太平洋島國在外交政策上可能轉而支持願意協助其對抗氣候變遷的國家。

國合會強化與太平洋友邦關係

目前在位於南太平洋的14個國家當中，有6個為臺灣的邦交國，包括諾魯、吉里巴斯、吐瓦魯、帛琉、索羅門群島及馬紹爾群島，在面臨目前南太區域地緣政治的變局，特別是中國積極介入南太事務，對臺灣來說如何維持及加強與這些國家的關係就顯得更形重要，有國內學者提出，臺灣要加強與南太國家關係，可以透過以下四個方式，包括(一)持續深化與南太邦交國交往；(二)加強臺灣原住民文化與南島文化連結；(三)積極參與美國在太平洋島國區域演習；(四)爭取從雙邊走向多邊非傳統安全合作。[1]而在這些關係中，國合會在非傳統安全的合作上，已深耕多年，國合會在南太平洋各邦交國，長期派有技術團，在當地協助執行臺灣各項援助計畫，近年來，臺灣技術團更在原本園藝計畫的基礎上，加入了營養飲食的概念，希望透過改變當地飲食習慣，增加蔬果攝取的方式，減少當地居民罹患非傳染性疾病的機率，進而強化太平洋島國居民健康，目前這樣的計畫在吉里巴斯、諾魯及馬紹爾群島等國已逐漸看到成效。另外，國合會也透過在南太平洋地區的畜牧計畫，增加當地居民蛋白質的攝取來源，以強化太平洋島國的糧食安全。同時，國合會也透過提供獎學金、辦理研習班及技職訓練的方式，為太平洋島國培育專業人才，加強國家競爭力。而國合會在執行這些援外計畫，與其他國家或國際組織最大的不同之處在於，國合會並非僅僅提供資金，而是透過駐在當地的技術團，以「people to people」的方式，將臺灣相關的知識與經驗傳遞給當地居民，同時也藉由技術團與當地人民的互動，以接地氣的方式強化當地人民對於臺灣的支持及好感。除了技術合作之外，國合會也透過投資融資的方式來協助該地區友邦的國家發展，例如過去國合會在世界銀行「吉里巴斯航空計畫(Kiribati Aviation Investment Program, KAIP)」架構下，提供貸款協助吉里巴斯興建Bonriki機場跑道、滑行道、停機坪重鋪及停車場興建。[2]而從2016年開始，國合會在馬紹爾執行「馬紹爾家戶能源效率及再生能源計畫」[3]，提供馬紹爾民眾申請貸款以替換耗能家電設備與燈具以及更新老舊線路，或裝設家戶型太陽光電系統，藉此除可減少馬紹爾群島居民的電費負擔外，同時夠藉此協助馬紹爾達到2050年零排放的政策目標，該計畫亦於2017年11月在德國波昂舉行之聯合國氣候變化綱要公約第23次締約方大會（COP23）之周邊會議上發表。

儘管國合會每年執行援外的預算並無法與其他國際發展援助機構相比擬，但國合會在計畫的執行上，除了遵循國際援助的潮流趨勢推動外，也盡可能符合受援國區域發展的需求，並且運用臺灣在農業、資通訊、教育、公衛醫療及環境上的比較優勢，讓臺灣豐富的發展經驗透過駐地技術團的專業人員，以最直接、務實的方式傳遞給當地居民，使臺灣的軟實力及暖實力讓夥伴國家在地居民實際感受。

我國外交部長兼國合會董事長吳釗燮及國合會秘書長項恬毅於第50屆太平洋島國論壇期間，出席第27屆「臺灣/中華民國與PIF國家對話會議」。

 

[1] Balaji Chandramohan, “The Pacific Islands Forum at 50”, The Diplomat, 2019/8/19, https://thediplomat.com/2019/08/the-pacific-islands-forum-at-50/, last viewed 2019/8/26.

[2] Christina Zhou, ” Tuvalu: What you need to know about the tiny nation hosting this year’s Pacific Islands Forum”, ABC News, 2019/8/14, https://www.abc.net.au/news/2019-08-14/tuvalu-host-of-pacific-islands-forum-leaders-meeting/11405108 , last viewed 2019/8/27.

[3] 王傳軍，「澳使太平洋島國應對氣變期望受挫」，光明日報，2019年8月19日，https://kknews.cc/world/nl3rzzq.html ，最後瀏覽2019年8月27日。

[4]「太平洋島國論壇鬧僵 斐濟狠批澳洲羞辱人」，星島日報，2019年8月18日，https://www.singtaousa.com/%E6%97%A5%E5%A0%B1/%E5%9C%8B%E9%9A%9B/2462978-%E5%A4%AA%E5%B9%B3%E6%B4%8B%E5%B3%B6%E5%9C%8B%E8%AB%96%E5%A3%87%E9%AC%A7%E5%83%B5-%E6%96%90%E6%BF%9F%E7%8B%A0%E6%89%B9%E6%BE%B3%E6%B4%B2%E7%BE%9E%E8%BE%B1%E4%BA%BA/ ，最後瀏覽2019年8月27日。

[5] Eoin Higgins, “Behavior of Australia’s Prime Minister at Pacific Islands Forum Makes Clear Climate Crisis Not A Priority”, Common Dreams, 2019/8/16, https://www.commondreams.org/news/2019/08/16/behavior-australias-prime-minister-pacific-islands-forum-makes-clear-climate-crisis, last viewed 2019/8/27.

[6]劉芳，「未就關鍵氣候議題達成一致，澳總理差點逼得太平洋島國領導人罵髒話」，環球時報，2019年8月16日，https://kknews.cc/world/4jlojo2.html ，最後瀏覽2019年8月27日。

[7] Ralph Regenvanu, “Vanuatu will host the next Pacific Islands Forum. We want to know if Australia really wants a seat at the table”, the Guardian, 2019/8/20, https://www.theguardian.com/world/2019/aug/20/vanuatu-will-host-the-next-pacific-islands-forum-we-want-to-know-if-australia-really-wants-a-seat-at-the-table, last viewed 2019/8/27.

[8]賴湘茹，「一帶一路版圖 擴大至南太平洋」，工商時報，2015年4月15日，https://www.chinatimes.com/newspapers/20150415000109-260203?chdtv，最後瀏覽2019年8月27日。

[9]德國之聲，「澳洲總理莫里森稱「已給金援」 斐濟怒嗆：中國就不會說給了多少錢」，風傳媒，2019年8月18日，https://www.storm.mg/article/1605025 ，最後瀏覽2019年8月27日。

[10] Rebecca Gredley , “Australia ‘worst of two evils’ over China”, the New Daily, 2019/8/19, https://thenewdaily.com.au/news/national/2019/08/19/australia-china-pacific/, last viewed 2019/8/27.

[11] 澳洲副總理Michael McCormack在8月17日出席一場商業活動時表示，他對太平洋島國中，像吐瓦魯這樣的小國為了自己能夠生存，而要求澳洲放棄煤炭行業感到沮喪，他更進一步指出，這些太平洋島國根本不用擔心氣候變遷，因為他們的工人可以靠著到澳洲摘水果生存下來。

[12] 黃恩浩，「中國推廣「一帶一路」對太平洋島國區域安全之影響」，台北論壇，2018年8月1日，http://140.119.184.164/view_pdf/474.pdf，最後瀏覽2019年8月28日。

[13] 「 吉里巴斯Bonriki國際機場整建計畫」計畫內容請參：http://www.icdf.org.tw/ct.asp?xItem=2385&ctNode=29920&mp=1

[14] 「馬紹爾家戶能源效率及再生能源計畫」計畫內容請參：http://www.icdf.org.tw/ct.asp?xItem=41462&ctNode=29915&mp=1